С самого начала рыночныхпреобразований в России был допущенсерьезнейший методологический просчет,поскольку роль государственного регулированиябыла сведена к минимуму, а сами преобразованиябыли отданы во власть рыночной стихии.
Вместе с тем, опыт промышленноразвитых стран, осуществивших глубокие рыночныепреобразования, свидетельствует, что неконтролируемый государством рынок способствуетухудшению финансово-экономической и социальнойситуации, что и произошло в России. Тем болеенеправомерно было использование подобногоподхода в стране, в которой на протяжении многихдесятилетий низкорентабельные и капиталоемкиедобывающие и перерабатывающие предприятия всехотраслей народного хозяйства и промышленностинаходились в собственности государства.
Для того чтобы реформы в Россииоказались результативными и ее экономика вышлаиз затяжного кризиса, необходимо в стратегиирыночных преобразований большее вниманиеуделять методам государственного регулированияпереходных процессов, то есть проведениюактивной государственной экономическойполитики. Ее осуществление подразумевает«упорядочение, осторожное и гибкое, но вместе стем настойчивое и целенаправленноерегулирование государством экономических исоциальных процессов в интересах большинстванаселения. Государство уже не может оставатьсясторонним наблюдателем»1.
В этой связи весьма актуальнымпредставляется рассмотрение опытагосударственного вмешательства в рыночнуюэкономику в развитых странах и возможностейиспользования этого опыта в российских условиях,в частности, в сфере инвестиционнойдеятельности.
Все методы государственного регулирования,несмотря на их определенное разнообразие, какпоказывает анализ мирового экономическогоопыта, можно разбить на следующие группы:административное (и правовое) регулирование,прямое и косвенное экономическое регулирование[14].
К административным методамрегулирования относятся разнообразные «меры»контроля за доходами, ценами, учетным процентом,квотирования, лицензирования и др. Эти мерыотносятся к административным потому, что они неосновываются на экономических интересах иреализующих их стимулах, а опираются на «силу»приказа.
Государственное правовоерегулирование осуществляется на основехозяйственного законодательства через системуустанавливаемых им норм и правил.
К прямому экономическомурегулированию относятся многообразные формыбезвозвратного целевого финансированиятерриторий, предприятий, отраслей — этосубвенции или прямые субсидии, которые включаютразличного рода дотации, пособия, доплаты изспециальных бюджетных и внебюджетных фондовразличных уровней (общенациональных,региональных, местных). Сюда же относятсяльготные кредиты.
Увязывая интересы различных уровней исубъектов хозяйствования разных социальныхгрупп, эти виды регулирования способствуютвыравниванию их финансового положения, защитенаиболее уязвимых секторов экономики и группнаселения, достижению приоритетных целейэкономического развития. В то же время, будучивстроенными в рыночные отношения, они, визвестной мере, формируют структуру цен ииздержек, реальную конкурентоспособностьотдельных секторов хозяйства, а значит и функциюрынка.
На стыке административных и прямыхэкономических методов регулирования находятсятакие адекватные современной смешаннойэкономике формы государственного регулированиякак программно-целевой подход [9], проектноефинансирование и кредитование [13, с. 97].Реализация общих и специальных целевых программи проектов, намечающих ориентиры развития вкакой-либо области, наряду с применениемадминистративно-организационных мер,подкрепляется соответствующими финансовымиресурсами.
К «косвенным формам» экономическогорегулирования относится проводимаягосударством политика в областикредитно-финансовых, валютных,внешнеэкономических (в том числе таможенных)отношений, налоговых систем, амортизируемогоимущества и др. Таким образом, государство,используя экономические интересы и стимулы,влияет на экономическое поведение субъектовхозяйствования, выступающих в качествепроизводителей и потребителей. То есть косвенныеформы экономического регулированиявоздействуют на производство и потреблениеопосредованно, автоматически, носят безадресныйхарактер.
Западные эксперты рассматриваюткосвенное экономическое регулирование шире,относя к нему также разнообразные меры посозданию конкурентной среды. М. Портер, какотмечается в [14], считает, что правительстводолжно создавать для фирм такую экономическуюситуацию, которая поощряет и подталкивает их кболее высоким ступеням конкурентного развития.Наиболее эффективными рычагами косвенноговоздействия являются: создание соответствующихсовременному уровню технологий и факторовпроизводства, формирование национальныхприоритетов научно-технического развития,поощрение конкуренции и спроса на продукциювысокого качества.
Опыт развитых стран свидетельствует, чтодалеко не все функции, необходимые длянормального протекания воспроизводственногопроцесса и обеспечения полноценной жизниобщества, реализуются посредством рыночныхотношений, так как механизм свободного(неуправляемого) рынка оказывается зачастуюнедостаточным для обеспечениямакроэкономической устойчивости. В связи с этимстановление рынка порождает функции исоответствующие им институты, требующиецентрализованного управления, такие, какфинансовая, банковская система и т.п. Далее, помере развития научно-технического прогрессапоявляются новые виды производств, а также новыегруппы товаров и услуг, связанных, например, скосмосом, требующие централизованноговмешательства (контроля) в процесс ихпроизводства. В зависимости от способаорганизации производства в экономическойлитературе принято выделять две группы товаров(услуг): общественные блага, производство которыхполностью или частично финансируется иликонтролируется (а иногда и организуется)государством, и частные, производимыепредприятиями исключительно за счет собственныхсредств [7].
Особенность общественных благ такова,что государство должно контролировать ирегулировать процессы производства,распределения и обмена соответствующих товаров.Таким образом, рыночный механизм в значительнойстепени следует дополнять системойгосударственного вмешательства. Применениеразличных форм государственного регулированияне означает замены рыночных отношенийадминистративными, поскольку в национальнойэкономике действует специфическийхозяйствующий субъект — государство. Егоаппарат призван решать экономические функциистрого в рамках средств, имеющихся в егораспоряжении.
Двигаясь к достижению глобальныхцелей, страны проходят разные пути и выбрать изних наименее болезненный для общества,позволяющий быстрее достигать намеченных целей,— важнейшая задача. Для этого необходимодостаточно обоснованное представление о видахгосударственной деятельности, регуляторах, спомощью которых она может эффективнореализовываться.
П. Самуэльсон [10, том 1, с. 155—156] выделяетчетыре вида государственной деятельности:
1. Прямой контроль.
2. Общественное потребление.
3. Государственное производство.
4. Социальное обеспечение.
Их реализация должна опираться на тригруппы регуляторов, с помощью которыхгосударство может воздействовать на ходэкономического развития:
— косвенные регуляторы (налоги, проценты за кредит, нормы амортизации, таможенные тарифы и т.д.);
— бюджетные ассигнования;
— регуляторы материальных потоков (госзаказ, лицензии, квоты).
Из этого подхода не совсем понятно,какая роль отводится другим регуляторам, окоторых было сказано выше.
Позиция, излагаемая в некоторыхлитературных источниках [1], предполагает, что всистеме государственного регулирующеговоздействия на экономику должны органичносочетаться:
— прогнозирование социальных, научно-технических, экологических, производственных, внешнеэкономических процессов;
— макропланирование;
— программирование (разработка комплексных целевых программ). При том, что можно согласиться с этой позицией, однако, остается неясной роль и назначение макропланирования в рыночных условиях.
В ряде стран с рыночной экономикой,например, — в Японии, в течение всегопослевоенного периода составлялисьобщенациональные планы экономического развития,которые, по мнению некоторых японскихэкономистов, носили формальный характер и маловлияли на реальные процессы в экономике. Однако,такие планы играют свою конструктивную роль [4].Не сковывая инициативы частного бизнеса, онипомогают намечать общий курс управленияпредприятиями, информируя их плановыеподразделения о потенциальном спросе, положениидел в смежных областях, состоянии рынка рабочейсилы и т.д. Без них нельзя обосновать размерыинвестиций. В процесс составления планавовлекаются широкие круги общественности,которая, таким образом, участвует в выработкеобщенациональной экономической политики.Наконец, планы экономического развитияоказывают определенное сдерживающеевоздействие на правительственные расходы,поскольку утверждение годовых бюджетовпроисходит с учетом плановых наметок (хотя они нидля кого не являются обязательными).
Во Франции, напротив, правагосударства на вмешательство в экономику весьмашироки [4]. Так, еще 3 января 1946 г. Де Голь подписалдекрет о создании Генерального комиссариата попланированию, и с этой даты принято вести историюфранцузского планирования, получившегонаименование индикативного. Первый план былреализован в 1947—1953 гг. и получил название «Планмодернизации и оборудования» («План Монне»).
Роль государственного индикативногопланирования в организации процессовэкономического развития в сочетании с общимвесьма заметным уровнем государственногорегулирования является характернойособенностью Франции по сравнению с другимиевропейскими странами.
Важнейшее значение в системерегулирования во Франции имеют методывоздействия государства на производство нетолько в национализированном секторе, но ирыночном. Ведущую роль здесь играет системагосударственного заказа, которая во Францииименуется также системой государственныхрынков.
В современном виде системагосударственного заказа во Франции сложилась ксередине 60-х годов. Декретом премьер-министра от17 июля 1964 г. введен в действие «Кодексгосударственных рынков», который с некоторымиизменениями и дополнениями продолжаетоставаться основой законодательства в этойсфере до настоящего времени.
Понятие государственного рынкаозначает контракт, заключаемый центральными илиместными государственными органами сисполнителем работ, поставщиком товаров илиуслуг. В зависимости от различных условийконтракт госзаказа может заключаться черезторги, через запрос предложений или черезпереговоры. Это наиболее открытая форма, где вкачестве критерия выбора поставщика выступаетминимум цены. Проведение торгов включает вобязательном порядке: публикацию об их открытиии выборе подрядчика, заключение контракта приналичии хотя бы одной заявки, удовлетворяющейусловиям торгов, заключение контракта сподрядчиком, запросившим наименьшую плату.Максимально допустимая цена назначаетсязаранее, но не объявляется. Претенденты должныприслать свои заявки, не зная этой цены. Затемзаявки вскрываются все одновременно в моментпроведения торгов и определяется подрядчик.
Для проектов повышенной сложности иливажности, решение по которым может требовать нетолько минимизации рыночной стоимости работ, нои более внимательного учета технологических идругих условий реализации, могут быть запрошеныдополнительные обоснования предложений каждогопретендента на получение подряда. Процедурапередачи подряда по госзаказу через запроспредложений начинается с публикации объявленияо содержании заказа. Специальная комиссиявскрывает конверты с заявками такжеодновременно, в назначенный день, но в отсутствиепретендентов и выбирает из них содержащиенаиболее интересные предложения с точки зренияцены, технического уровня, профессиональных ифинансовых гарантий кандидата.
Наконец, «переговорный» контрактотличается тем, что государственныйпредставитель, ответственный за данный заказ,выполняет выбор подрядчика лично на основенеформализованных переговоров с потенциальнымикандидатами. Такой подход может быть применентолько в случаях, оговоренных законом: припроведении опытно-экспериментальных илиисследовательских работ, при отсутствииподрядчиков в результате двух первых процедур, вслучае высокой срочности заказа или егосекретности, а также при некоторых другихусловиях.
Важная роль в реализации контрактапосле его подписания отводится возможностисубподряда. При этом генеральный подрядчик несетполную ответственность перед государством и,кроме того, для заключения договора ссубподрядчиком должен иметь соответствующееразрешение заказчика.
Главным куратором функционированиясистемы госзаказа во Франции выступаетспециальная правительственная организация —генеральная комиссия рынков. Этомежминистерский орган, существующий приминистре экономики, финансов и бюджета. Главнойзадачей комиссии является активизация,координация и контроль за выполнением госзаказа.
Регулирующую деятельностьгосударства в России можно свести к несколькимосновным функциям [4]. Это, во-первых, составлениемакроэкономических планов-прогнозов или, иначеговоря, индикативных планов. Их назначение —определение основных ориентиров, относящихся кмасштабам, пропорциям и конечным целям развитияпроизводства. Вместе с тем выявляются главныепроблемы, с которыми предстоит столкнуться приреализации плана. Созданный в итоге документпросто информирует общественность и деловыекруги о предполагаемой общей картине состоянияэкономики.
Ко второй форме участия государства вуправлении общественным производством можноотнести формирование решений, непосредственнозатрагивающих структуру хозяйства. Это преждевсего распределение централизованныхинвестиций и иных контролируемых государствомресурсов, размещение госзаказов, а такжеразработка программ свертывания неэффективныхотраслей и производств, урегулированиевозникающих социальных проблем, создание в томили ином регионе благоприятного климата дляпривлечения частных инвестиций путем вложениягосударственных средств в развитиеинфраструктуры. Решения подобного рода должныиметь, как правило, обязательный характер,оформляться в виде законодательных актов,постановлений и т.п. Понятно, что именно такиерегулирующие функции должны преобладать вусловиях государственной организацииэкономической жизни (в той или иной мере онисуществуют также в странах с рыночнойэкономикой).
И, наконец, третья форма влияниягосударства на хозяйственную деятельность —это выработка системы регуляторов для процессов,не входящих в сферу прямого правительственногоконтроля. Такие регуляторы призваныподдерживать стабильный характерэкономического развития. Среди них налоги,дотации, принципы и методы ценообразования, атакже налоговые и кредитные льготы приоритетнымотраслям, таможенные правила и др. Важнейшаярегулирующая роль в современной рыночнойэкономике принадлежит инструментамкредитно-денежной политики, обеспечениюстабильности денежной единицы исбалансированности внешних платежей.
Разумеется, соотношение междуобозначенными тремя формами участия государствав управлении экономикой может варьировать взависимости от хозяйственной среды. Так,составление планов и прогнозов всегда являлосьнеотъемлемой чертой советской экономики.
Таким образом, в целях созданияэффективной системы государственногорегулирования российской экономики в условияхпереходного периода необходимо использовать какопыт, накопленный в предыдущий (советский) периодразвития страны (особенно в сферепрогнозирования и программирования экономики)[9], так и положительный зарубежный опыт в частииндикативного планирования и прогнозированияразвития рыночной экономики [6], создания иразработки комплексных целевых программ вразных сферах (например, экологических), поуправлению НТП [15] и пр. Большой интерес можетпредставлять южнокорейский опыт использованиягосударственных рычагов и механизмов вформировании отраслевых пропорций [3],американский опыт создания антитрестовскогозаконодательства [2], многообразный опыт позаключению контрактов между государством ичастными фирмами [11], германский опытвзаимодействия всех звеньев и уровнейгосударственного бюджета [12] и пр.
Причем, важно подчеркнуть, чтогосударственное регулирование должноосуществляться на разных иерархических уровнях:на народнохозяйственном, отраслевом,региональном, на уровне предприятия. При этом вразных отраслях и сферах национальной экономики,в различных регионах система и методырегулирования и роль отдельных регуляторовмогут существенно изменяться.
Учет в экономической политикепереходного периода объективных принциповгосударственного регулирования позволитсоздать условия для наиболее эффективного ибезболезненного развития рыночных отношений вроссийском обществе, ибо эти принципы в своейсовокупности являются концентрированнымвыражением мирового положительного опытаформирования развитой рыночной инфраструктуры.Дальнейшее изучение и анализ происходящих вРоссии событий позволит уточнить и развитьисходные условия и принципы оптимальнойстратегии построения развитой рыночнойэкономики, ибо ясно, что проводимая в настоящеевремя политика не способствует повышениюэффективности общественного производства иросту среднего уровня жизни жителей России, алишь приводит к обогащению относительнонебольшой группы населения. В этой связиполитику в корне следует менять — приоритетомдолжно стать развитие реального сектораэкономики, его техническое перевооружение наоснове протекционистской политики по отношениюк российским производителям, без которойроссийские предприятия окажутсянеконкурентоспособными не только на мировомрынке, но и на постсоветском пространстве.
Усиление государственногорегулирования в условиях переходного периода нив коем случае не означает, что российскоеобщество снова становится обществом закрытоготипа [8]. Следует учитывать, что не было и не можетбыть ни чисто закрытого, ни чисто открытогообщества — обязательно существуют те или иныепреграды — все дело в мере и степени их действия.
Литература
1. Белоусов Р. Слом или реформапланирования?//Плановое хозяйство. — 1991. — № 1.
2. Гурвич Э. Послевоенная Америка. — М.:Госсоцэкономиздат, 1987. — 479 с.
3. Жуков С. Роль государства всотворении «южнокорейского чуда»//Россий-скийэкономический журнал, 1993. — № 5. — С. 98—104.
4. Журавлев С. Государственноерегулирование экономики в переходныйпериод//Экономист, 1991. — № 5. — С. 28—38.
5. Иванов И. Планирование ипрогнозирование//Плановое хозяйство, 1991. — № 3.
6. Йохансен Л. Очеркимакроэкономического планирования/пер. с англ. В2-х томах. Т. 2. — М.: Прогресс, 1982. — 472 с.
7. Логуа Р.А. Проблемы формированиярыночной экономики России. — М.: 1994. — 272 с.
8. Лузин С.П., Павлов К.В. Соотношениегосударственных и рыночных методовэкономического регулирования в условияхпереходного периода. — Апатиты: Изд. КНЦ РАН, 1993.— 178 с.
9. Поспелов Г.С., Ириков В.А.Программно-целевое планирование и управление.(Введение). — М.: Сов. Радио, 1976. — 440 с.
10. Самуэльсон П. Экономика. — М.: МГП«Алгон», ВНИИСИ, 1992. (Том 1. — 334 с.; Том 2. — 416 с.).
11. США: Государство и рынок/А.Б.Парканский, С.В. Чепраков, С.К. Дубинин и др. — М.:Наука, 1991. — 200 с.
12. Федеративная РеспубликаГермания/Отв. Ред. В.Н. Шенаев. — М.: Мысль, 1983. — 431с.
13. Финансист. — 1997. — № 12. — С. 97.
14. Хавина С.А. Основные тенденцииразвития государственного регулированияэкономики за рубежом и в России. В сб.«Государственное регулирование экономики:мировой опыт и реформа в России (теория ипрактика)». Институт экономики РАН. — М.: 1996, С.16—55.
15. Янч Э. Пронозирование научно-техническогопрогресса/пер. с англ. — М.: Прогресс, 1974. — 586 с.
____________
1 Из выступления председателя СоветаФедерации Е.С. Строева.
|