Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2001 год | Статьи из номера N5 / 2001

Инструменты государственного антикризисного управления в банковском секторе

Драчева Е.Л., Ходачник Г.Э. ,

За последние два десятилетия более ста стран пережили кризис в банковском секторе. Потери экономики при этом достигали иногда десятков процентов ВВП, кризисы длились годами, а в некоторых странах повторялись. Российская банковская система за десять лет реформ неоднократно испытывала кризисные потрясения, потеряв при этом многие сотни банков. В условиях банковского кризиса основные действующие лица – государство, вкладчики, кредиторы и владельцы банков – пытаются переложить друг на друга бремя расходов по спасению банковской системы. Тем не менее в силу особого значения банковской сферы для экономики государство просто не может оставаться в стороне и вынуждено использовать свои ресурсы для проведения антикризисных мероприятий. При этом применяется широкий арсенал инструментов по оздоровлению банковского сектора, который можно подразделить на три категории: финансовые, операционные и структурные. Финансовые инструменты предназначены для решения насущных проблем и в основном заключаются в финансовой поддержке банков. Операционные инструменты акцентируют внимание на управлении и эффективности банка, а структурные призваны решать проблемы на уровне банковского сектора, занимаясь восстановлением или внедрением принципов конкуренции и надежности.

Применение финансовых инструментовхарактерно для системного кризиса, когда властямприходится решать проблемы ликвидности.Действия органов регулирования направлены наулучшение качества банковских активов,урегулирование обязательств, прямое увеличениекапитала, то есть на улучшение баланса банка ивосстановление его платежеспособности.

Будучи при системном кризисенеизбежным, использование финансовыхинструментов несет в себе дополнительные риски.Опыт многих стран показал, что искусственноепродление существования неустойчивых и плохоподдающихся регулированию банков усиливаетпотенциальные проблемы и потери в будущем,фактически в банк «вкладываются хорошие деньгипосле плохих» (вкладывая средства внеэффективный банк, терпящий убытки вследствиесобственных ошибок, можно понестидополнительные потери, так и не достигнувпоставленной задачи по спасению).

На начальной стадии кризиса обычнойявляется поддержка проблемных банковцентральным. Выступая в роли кредиторапоследней инстанции, центральный банкпредоставляет банкам помощь при возникновениипроблем ликвидности. Такая поддержка сводитсяобычно к выдаче кредитов временно неликвидным,но платежеспособным банкам, причем кредитыдолжны быть полностью обеспечены и стоитьдороже, чем на рынке. Однако при системныхпроблемах трудно различить неликвидные инеплатежеспособные банки. Согласно проведенномув МВФ исследованию, оптимальная политикацентрального банка должна сводится кпредоставлению средств (для спасения банков) при ухудшениимакроэкономической ситуации, помощь должнапредоставляться систематически либо всембанкам, либо никому. Взимание штрафных ставок скредитов может, с одной стороны, стимулироватьскорейший возврат средств, с другой — заставитьбанк рискнуть: все или ничего, если ставкаслишком высока [1].

Часто на центральные банкиоказывается давление для получения других формпомощи, например, овердрафтов для поддержкиплатежной системы, снижения обязательныхрезервов, дисконтирования векселей, предоставлениякредитов в иностранной валюте. При развитиикризиса для поддержания системы на плавуцентральный банк может реструктурироватькраткосрочные кредиты на поддержкуликвидности в средне- и долгосрочные.

Для предотвращения массового оттокадепозитов и паники государство может заявить опредоставлении гарантий, как для всего банкаи по всем обязательствам, так и по целевымгруппам кредиторов. Гарантии могут относиться кмелким или ко всем вкладчикам, возможны гарантиипо обязательствам в иностранной валюте.Предоставление гарантий может нести моральныериски (риски безответственного поведенияуправляющих), так как, рассчитывая на помощь состороны, менеджеры способны решиться нарискованные действия. Этого можно избежать,внедрив контроль над банками, получившимигарантии.

Гарантий может оказаться недостаточнодля предотвращения оттока депозитов, как этослучилось в Индонезии во время кризиса. Вусловиях экономической нестабильноститребуется наглядная демонстрация усилийгосударства по разрешению проблем, вызвавшихкризис.

Для улучшения баланса банка могут бытьиспользованы облигационные инструменты,обычно в комбинации с другими, например, вкачестве замены для плохих активов (могут бытьиспользованы необращающиеся облигации, чтоснижает возможность злоупотреблений). Такимобразом, активы улучшаются в качестве, растуттекущие доходы банков, так как по облигациямвыплачиваются проценты.

Государство, помогая слабому банку,может перевести в него свои депозиты. В тоже время снятие средств с депозитов в сильныхбанках для перевода их слабым может, в своюочередь, вылиться в неприятности для банков, изкоторых эти депозиты выводят. Государство можетприобрести субординированные долги(банковские облигации, привилегированные акции)или передать денежные средства банку в обмен направа владения, осуществив капитализацию банка.Приобретение капитала имеет преимущества, таккак предоставляет право на получение доходов привосстановлении прибыльности банка или припродаже доли государства. С другой стороны,активное выполнение функций владельца можетбыть политически нежелательно.

Существуют и непрямые методыгосударственного участия. Сюда относят:реструктуризацию налоговых обязательств,пересмотр системы налогообложения банков; выкуппросроченных обязательств предприятий передбанками; конвертацию депозитов госпредприятий вкапитал банков; кредиты предприятиям дляобслуживания долга перед банком.

Помощь проблемному банку должна такжеисходить от его владельцев и акционеров.Зачастую акционеры выжидают, откладываянеобходимые действия и, возможно, ухудшая темсамым финансовое состояние банка. В банковскомзаконодательстве может быть предусмотрено правоцентрального банка на созыв в определенныхслучаях собрания акционеров или принужденияакционеров к внесению дополнительного капитала.Например, статья 52 французского закона о банкахразрешает центральному банку проводить вливанияв капитал слабых банков за счет акционеров безпривлечения государственных средств [2].Эти меры будут эффективны, если параллельноцентральный банк продемонстрирует всемзаинтересованным сторонам свою готовностьосуществлять план по спасению банка. В противномслучае акционеры будут всячески препятствоватьпривлечению своих средств для спасения банка.

Государство может выступать в ролипосредника между частными инвесторами ипроблемным банком, вкладывая и свои средства.Кроме того, власти могут постараться привлечьновых акционеров, удерживая рыночную цену акцийпроблемного банка от падения до нуля. Однакопривлечение акционеров возможно лишь приналичии перспектив выхода банка из кризиса и егоработы с прибылью.

Недостатки управления практическивсегда являются одной из основных причинбанковских проблем, поэтому замена руководства– это наиболее важная немедленная мера длявосстановления доверия. Инструменты,применяемые при слабом руководстве в банке,называют операционными. К ним относят: улучшениеоценки кредитов, ценообразования на банковскиеуслуги, управления рисками, рационализацию внутреннихпроцедур, включая внутренний контроль. Всевместе это способствует улучшению структурыуправления банком. Операционнаяреструктуризация ведет к улучшению отношениймежду руководством и владельцами, а в случае сбанками, принадлежащими государству,установлению системы сдержек и противовесовчерез активное использование властями правсобственника.

Среди дополнительных мер следуеттакже назвать контроль за трудовыми договорами соплатой по результатам, снижение заработковменеджеров, понижение в должности старшихменеджеров.

Одним из центральных аспектовоперационной реструктуризации являетсяфокусирование внимания банка на основномбизнесе. Это может включать закрытие илисокращение неприбыльных предприятий и филиаловв стране и за границей, отказ от параллельныхнаправлений бизнеса, другие меры по усилениюконкурентных преимуществ банка.

Твиннинг (соединение) представляетсобой соглашение с надежным иностранным банкомоб операционной реструктуризации. Соглашения отвиннинге использовались в странах с переходнойэкономикой в надежде на последующие вложения вкапитал банка-партнера. Другим способом привлеченияиностранных банков может быть смягчениеограничений на их деятельность, включая лимитына участие в капитале местных банков. Приходиностранных банков, которые имеют болеедиверсифицированные портфели, средства виностранной валюте от материнских компаний,может привнести большую стабильность вбанковскую систему. С другой стороны, иностранцызачастую заинтересованы в работе со своимикомпаниями, а местные банки могут оказатьсянеконкурентоспособными по сравнению синостранными.

Структурные инструменты направлены наразрешение причин, лежащих в основе кризиса науровне финансового сектора, фокусируют вниманиена обеспечении честной конкуренции и общейнадежности системы. Проблемы могут быть связанысо слишком жесткой или мягкой политикойлицензирования, конкурентным дисбалансом междугосударственными и частными банками.

Ликвидация несостоятельного банкаявляется структурным инструментом в работеорганов регулирования. Несостоятельные банкиработают без должной мотивации и,соответственно, приумножают проблемы. Вотсутствие прибыли менеджеры и владельцы могутпойти на махинации. Поэтому строгоерегулирование закрытия банков повышает ихзаинтересованность в сотрудничестве.

Отзыв лицензии в разгар паники наначальном этапе кризиса может привести к ееусилению, массовому изъятию депозитов, бегствуот национальной валюты и оттоку капиталов. Крометого, принятие решения о спасении одного банка изакрытии другого обязательно вызовет нареканияв предвзятости и дискриминации. Возможнымрешением проблемы может стать подход, основанныйна изучении прошлой деятельности банка, когдакредитный институт, столкнувшийся с проблемамивпервые, может быть спасен. Помощь можнопредоставлять тем банкам, которые разработалижизнеспособные планы по спасению.

Слияния могут оказаться эффективныминструментом для улучшения работы банка,особенно в странах с повышенным уровнемсегментации рынка, что может быть отражениемизлишне фрагментированного банковскогозаконодательства. Упрощение законодательства иотмена специальных правил ускорит добровольныеслияния. С точки зрения рыночных перспективповышение эффективности (экономия на масштабе)является важной предпосылкой удачного слияния.

Экономия может быть достигнута приобъединении банков с разными конкурентнымипреимуществами. Однако гармонизация различныхкорпоративных культур, особенно при слияниичастного и государственного банков, банков изразных стран, преодоление технических проблем(разные управленческие процедуры, электронныесистемы) связаны с высокими издержками, которыедолжны быть покрыты выгодами от объединения.

Слияние может быть мотивированонеобходимостью избежать закрытия банка. В этомслучае возможно насильственное слияние,например, когда власти обязывают банк,принадлежащий государству, принять активы иобязательства проблемного частного илигосударственного банка. Такие слияния могут иослабить более сильный банк.

Неэффективные государственные банкичасто становятся причиной системных проблем вбанковском секторе. Интересно, что во времякризиса в эти банки приходят вклады населения,так как предполагается их полная гарантиягосударством. Если проблемы возникают в такихбанках, то стратегия реструктуризации поройвключает приватизацию. Она может бытьинициирована и как составная часть мероприятийпо отмене привилегий государственных банков. Этопозволит выровнять конкурентные позиции иулучшит деловую среду для всей банковской сферы.

Управление плохими активами играетнемаловажную роль в успешной реструктуризациибанка. В той мере, в какой проблемы банка связаныс плохими активами, например, с кредитами поднедвижимость, банку можно помочь, изолировав этиактивы. Эти меры позволят банку занятьсяосновным бизнесом. Однако, освободив банк отпроблем, важно продолжить управление активом длямаксимизации поступлений и ограничения издержекпо реструктуризации. Профессиональноеуправление активами необходимо и при ликвидациибанка для минимизации издержек и поддержанияплатежной дисциплины.

Агентство по управлению активами иреструктуризации кредитов может заниматьсяраспродажей активов, при этом убытки от быстройпродажи ложатся на банки, которые получаютнеобходимые ликвидные средства. Агентствопараллельно осуществляет и разработку правовыхпроцедур для возврата кредитов и продажиактивов. При успешной работе может быть созданвторичный рынок.

Управление активами может бытьвозложено на организации, занимающиеся восстановлениемили ликвидацией банков. В США и ряде другихстран эти функции возложены на корпорации пострахованию депозитов.

Как уже говорилось, реструктуризация банков требует вложений со стороны государства, что, в конечном итоге, ложится на налогоплательщиков, поэтому особое значение придается разделению затрат и привлечению частных средств (табл.1).

Открыть таблицу 1 "Разделение издержек при рестуктуризации банков" >>>

(Источник: Dziobek Claudia. Market-Based Policy Instruments for Systemic Bank Restructuring. IMF Working Paper No. 113, 1998.)

Одной из форм стабилизации банковскойсистемы является защита вкладов. В целом вразных странах ситуация с защитой вкладовсложилась по-разному. Выделяют нескольковариантов: явный отказ от защиты депозитов (НоваяЗеландия), преимущество требованиям вкладчиковбанка перед другими требованиями при ликвидациибанка-банкрота (в Австралии), подразумеваемая(неявная) гарантия, ограниченное или полноепокрытие [3].

Подразумеваемая гарантияпредполагает отсутствие закона, который быобязывал государство предоставлять возмещение,о возможном участии государства судят попрошлому опыту либо по заявлениям официальныхлиц. Нет правил, определяющих лимиты покрытия иформы компенсации, выделение средств зависит отрешения самого государства.

Система полного покрытия действует вдесяти странах. Ее применение в основномнеобходимо в условиях серьезного системногокризиса. После нормализации банковского секторавместо полного вводится ограниченное покрытие(Швеция в 1996г. и Финляндия в 1998 г.). В Японии,Мексике и Корее переход к системе ограниченногопокрытия состоится в 2001—2004 годах, в Индонезии,Кувейте, Малайзии, Норвегии, Таиланде, Турции иЯмайке сроки такого перехода не объявлены (посостоянию на март 2000 года) [4].

Система ограниченного покрытияявляется самой распространенной и применяется в68 странах (например, в США, Великобритании,Германии, Италии, Франции, Индии, Кении, Нигерии,Венесуэле, Перу и др.). Ее основными задачамиявляется защита мелких вкладчиков, разъяснение иосуществление правил, по которым следуетдействовать надежным депозитарным институтам иследует закрывать или восстанавливатьнеплатежеспособные. В рамках системы покрытиеобеспечивается на ограниченную какими-либопределами сумму вклада, могут покрываться каквсе вклады, так и только их часть.

Существуют четыре основных типауправления системой страхования депозитов:

1) полностью государственное управление, с финансированием из средств государства (несет наибольшие моральные риски);

2) государственная корпорация, частично финансируемая банками (в виде отчислений от суммы депозитов);

3) совместное управление банками и властями, финансируемое банками;

4) частный порядок управления, с финансированием на основе схемы взаимного страхования.

Очевидно, что использованиеперечисленных выше инструментов для решенияпроблем в банковском секторе России объективноограничено. В большей степени это относится кфинансовым инструментам. С одной стороны,средств для этого у государства недостаточно, сдругой, государство не стремится использовать тесредства, которые у него есть [5], ограничиваясьучастием в Агентстве по реструктуризациикредитных обязательств. В этой связи существенновозрастает роль операционных и структурныхинструментов. Во-первых, целесообразнымпредставляется дальнейшее совершенствованиемониторинга банков (по оценкам ЦБ, по крайнеймере один из каждых пяти региональных банков,классифицируемых в качестве «стабильных», вдействительности является проблемным) [6];во-вторых, необходимо проявлять жесткость вотзыве лицензий и обеспечить прозрачность этогомеханизма, предусмотреть возможность снятиябанковских менеджеров, ответственных занарушения. Наконец, для выравниванияконкурентной позиции государственных и частныхбанков имеет смысл создать системуограниченного страхования депозитов, включающуювсе банки. Ограниченное покрытие препятствуетбезответственному поведению вкладчиков привыборе банка. Для дифференциации банков понадежности можно установить зависимость размеравзносов от выполнения нормативов ЦБ илиразработать систему рейтингов, сходную,например, с применяемой Федеральной корпорациейпо страхованию депозитов (США). Это может статьначалом длительного процесса восстановлениядоверия к банковской системе со сторонынаселения, для защиты интересов которого,собственно, и необходимо государство.

Литература

 

1. Cordella, Tito and Yeyati, Eduardo Levy. Bank Bailouts: Moral Hazardvs. Value Effect. IMF Working Paper No. 106, 1999.

2. Dziobek Claudia. Market-Based Policy Instruments for Systemic BankRestructuring. IMF Working Paper No. 113, 1998.

3. Garcia, Gillian. Deposit Insurance: A Survey of Actual and BestPractices. IMF Working Paper No.54,1999.

4. Garcia, Gillian. Deposit Insurance and Crisis Management. IMFWorking Paper No. 57, 2000.

5. Моисеев И. Банкам деньги не нужны. Помнению ЦБ, они научились выживатьсамостоятельно.//Ведомости. – 2000. — 28 апреля.

6. Обзор экономики России. Основные тенденцииразвития. 2000 г. II/Пер. с англ. – М., 2000.

 

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».