Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2001 год | Статьи из номера N6 / 2001

Естественная монополия: опыт реформирования электроэнергетики Великобритании

На основе критики существовавших подходов к определению роли и места естественных монополий в системе экономических отношений в развитых капиталистических странах, прежде всего в США и Великобритании, были приняты законы и нормативные акты, направленные на организацию конкурентного сектора в области, ранее рассматривавшейся как составная часть естественных монополий, и отделению сетей, портов, аэропортов, терминалов и пр. в качестве естественно-монопольного сектора. В действительности новые теоретические подходы вылились в меры по дезинтеграции и приватизации естественных монополий, волной прокатившиеся по большинству стран мира, в том числе и по России. Здесь были частично приватизированы электроэнергетика, газовая промышленность, электросвязь и намечаются дальнейшие меры по их дезинтеграции и приватизации. Поэтому для России чрезвычайно важен процесс теоретического осмысления места естественных монополий в экономической системе и правильная оценка опыта реформирования естественных монополий в экономически развитых странах.

Экономико-теоретические аспектыестественных монополий

Естественные монополии в отличие отдругих предприятий рыночной структуры занимаютособое место в системе экономических отношений.Это определяется их уникальными свойствами,специфической ролью, которую они играют вэкономике. К естественной монополии вэкономической теории обычно относится отрасль, вкоторой валовые издержки производства меньше,если вся продукция производится единственнойфирмой, чем в том случае, если бы этот же объемпродукции был разделен между двумя или болеефирмами. Естественной монополией признаетсятакже та отрасль, в которой осталасьединственная фирма в результате неограниченнойконкуренции или конкурентные силы ведут дело кнеконкурентной структуре. В качествеобобщающего формального критерия применяетсяпонятие субаддитивности функции издержекрепрезентативной фирмы. Функция издержек Сявляется субаддитивной для выпуска Х, если С(Х) <с(х)1 + с(х)2 +...+ с(х)n для всехнеотрицательных х1,...,хn, таких, что

 .

Субаддитивность функции издержекпредполагает, что издержки отрасли минимизируются, если одна фирма,обладающая лучшей технологией, оперирует нарынке.

В Великобритании и США чаще пользуютсятермином «public utilities» вместо естественноймонополии, поскольку его применение закреплено иисторически и юридически. Концепция «public utilities»предполагает, что критерием отнесенияпредприятий к данному классу является наличиенеустранимой (естественной) монополии ипроизводства продукции первостепеннойсоциальной значимости. Официальное отнесениепредприятия к «public utilities» означает, что если ононаходится в частной собственности, то подлежитгосударственному регулированию.

Государственное регулированиеестественных монополий обычно охватывает такиевопросы, как обеспечение доступности продукциилюбому платежеспособному лицу на равныхусловиях, безопасности производства ипотребления, высоких стандартов качества.Решение данных вопросов больше связано стехнической, отраслевой спецификой. Центральнымже и наиболее сложным в экономическом иполитическом отношении было и остаетсярегулирование цен.

Государственное регулированиеестественных монополий в современном пониманииимеет более чем вековую историю. Критическоеосмысление опыта регулирования в конце 70-х годов20 века подвело к определенному рубежу эволюциюотношений государства и естественных монополий.Во многих развитых и развивающихся странахвозникла общественная неудовлетворенностьнизким качеством услуг естественных монополий,высокими издержками государственногорегулирования и откровенно плохими егорезультатами, застоем в техническом развитии ииногда настоящими провалами в обеспечениитребуемым количеством услуг и т.д.

К этому времени нарастающий валкритики деятельности естественных монополий ирегулирующих органов в средствах массовойинформации подготовил почву для принятиярешений, сильно изменивших структуру и характерэтих отношений. Лидерство в изменениях отношениймежду государством и естественными монополиямивзяли на себя США и Великобритания, где впоследней четверти 20 века в экономическойполитике предпочтение стали отдавать идеяммонетаризма, теориям экономики предложения ирациональных ожиданий, т.е. тому, что враждебноидеям государственного интервенционизма.Направление реформ в отношениях государства сестественными монополиями определялосьпредставлениями консерваторов о том, чторыночные силы в сфере естественных монополийнеоправданно блокированы государством и ихвысвобождение поднимет эффективностьфункционирования отраслей, а также сниметсолидное бремя с государственного бюджета.

Теоретико-идеологическая основа этихпредставлений была подготовлена работамиУ.Баумоля, Г.Демшеца, Дж.Панзара, Р.Познера,Дж.Стиглера, Р.Уиллига, О.Уильямсона1.

Американский экономист Г.Демшец всвоей работе «Зачем регулировать предприятияобщественного пользования?» (1968), подвергаясомнению эффективность ценового регулированияестественных монополий, предложил устранить еготам, где государство может организоватьконкуренцию за исключительные права поставщикатоваров и услуг на определенный по контрактупериод. Существование единственной фирмы неозначает монополистического ценообразованияблагодаря конкуренции на этапе борьбы зафраншизу. Иными словами, из монополистическойструктуры не обязательно следуетмонополистическое поведение, хотя какие-тоэлементы его могут появиться позднее, если,например, условия производства изменятся втечение времени действия контракта.

Иной теоретический вариантобоснования усиления конкуренции в сфередеятельности естественных монополий следует изконцепции «оспариваемого рынка», или, как ещеиногда переводят, «доступного рынка». Этаконцепция была предложена в работах У.Баумоля,Р.Вилига и Дж.Панзара. Оспариваемый рынокхарактеризуется абсолютно свободным входом ииздержками выхода, равными нулю. Такой рынокоткрыт для нападения фирмы, поведение которойкоротко обозначается формулой «ударил и удрал»(«hit and run»). То есть, предполагается, что всегдасуществуют фирмы, не пренебрегающие дажевременной возможностью войти на рынок, получитьприбыль, пока цены не упали, и выйти с рынка, непонеся издержек, если климат ухудшился.

В действительности эта концепцияпредставляется дальнейшим развитиемнеоклассической модели совершенной конкуренциис акцентом на свободе входа-выхода. Вниманиесосредоточено не только на возможности новойфирмы получить опору на рынке, но и в большейстепени на ее способности полностью заменитьсуществующего монополиста. При условии, чтоневозвратные издержки равны нулю (свободныйвыход), даже простая угроза (потенциальнаяконкуренция) входа такой фирмы удерживает ценымонополиста на уровне издержек (нулевая прибыль).В таком случае государственное регулированиецен является вредным.

Разработка концепции «оспариваемогорынка» стимулировала переосмыслениетрадиционного отнесения к естественноймонополии всех производств, существующих вэлектроэнергетике, газовой отрасли, натранспорте, в телекоммуникациях. Было предложеноотносить к неконкурентному сектору сетевыеструктуры, тогда как все остальные производствавыделить в конкурентный сектор, где возможноорганизовать условия с некоторым подобием«оспариваемого рынка».

Кроме идеологического сдвига(«консервативной революции») несомненноезначение для проведения реформ естественныхмонополий имели как технологические сдвиги, таки сдвиги в структуре производства. В частности, вэлектроэнергетике к 80-м годам развитиетехнологии производства на основе паросиловогоцикла практически исчерпало возможностиэкономии на масштабе за счет повышения единичноймощности агрегатов и электростанций. Дальнейшееповышение единичной мощности оказалосьневозможным и из-за установленногозначительного отрицательного воздействиягигантских тепловых электростанций наокружающую среду. Экономическая эффективностьядерной энергетики была поставлена под сомнениенерешенностью проблем захоронения и переработкиотходов.

Только в этих условиях оказалосьвозможным появление независимых производителейэлектроэнергии, которые стали создавать новоепоколение генерирующих мощностей — на основепарогазовых силовых установок. Этомуспособствовали успехи материаловедения,«высокие» технологии, разработанные в ходереализации космических программ. «Эффективностьновых турбин значительно выросла, одновременнонаметилась долговременная тенденция сниженияцен на газ, как основного вида топлива для этихэлектростанций, ранее запрещенного к сжиганию взападных странах. Оптимальная мощностьэлектростанций стала на порядок меньше, резкоснизились капитальные вложения в ихстроительство, уменьшились затраты наэлектрические сети. Электростанции небольшоймощности, расположенные в центре электрическихнагрузок, экологически чистые, были признаныэкономичными и привлекательными для инвесторовиз-за коротких сроков строительства и низкихудельных затрат на 1 кВт мощности»2. Такимобразом, идеологические установки«консервативной революции» на демонтажгосударственного регулирования естественныхмонополий получили не только теоретическое, но ипрактическое обоснование.

Внедрение конкурентных начал наоснове концепций «торга за рынок» и«оспариваемого рынка» в сферу естественныхмонополий потребовало пересмотра самой этойсферы с точки зрения отсечения потенциальноконкурентных секторов и своего рода«огораживания» монопольного сектора. До началареформирования естественно-монопольногосектора компании имели, как правило, вертикальноинтегрированную структуру, классическимипримерами которых являются нынешние РАО«Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС в России, АТТ вСША до 1982г., Бритиш Гэс, Бритиш Телеком, БритишРейл до преобразований в Великобритании и многиедругие. В электроэнергетике, например, в однойкомпании объединялись генерирующие предприятия,высоковольтные ЛЭП, распределительные сети,ремонтные и другие вспомогательные предприятия,то есть одна компания охватывала весьтехнологический цикл от производства до сбытапродукции. При реформировании к монопольномусектору стали относить ЛЭП и распределительныесети, а к конкурентному — генерирующие,ремонтные и вспомогательные предприятия.

Большое значение для успешногореформирования имеет решение проблеморганизации конкуренции, иначе дезинтеграциятеряет всякий смысл. Во-первых, необходимообеспечить свободный доступ предприятий ксетевым структурам. Во-вторых, требуется снизитьвходные барьеры и предотвратить блокированиевхода со стороны существующих фирм.

Конкретно требуется решение такихнепростых вопросов как:

  1. порядок и процедура доступа к сетям, в особенности при дефицитах пропускной способности;
  2. критерии, которым должны соответствовать компании, претендующие на участие в работе рынка;
  3. порядок и обязательства предоставления сетями информации о доступности услуг и калькуляции тарифов;
  4. система и институты регулирования.

Решение общих вопросов дезинтеграциивертикально интегрированных структур неизбежносталкивалось с отраслевой спецификой. Вчастности, при формировании конкурентного рынкав производстве электроэнергии необходимо былоучитывать три основные особенностиэлектроэнергетики. Во-первых, совпадение повремени производства и потребленияэлектроэнергии. Во-вторых, практическуюневозможность создания ее товарных запасов.Технически возможные решения в видегидроаккумулирующих электростанций илиэлектрических батарей настолько дороги, чтовыходят далеко за рамки экономически возможных.В-третьих, необходимость поддержания в сети вдовольно жестких пределах параметров,обеспечивающих устойчивую работу энергосистемы,прежде всего частоты и напряжения.

Указанные особенностиэлектроэнергетики сделали ее наиболее труднымприложением теории дерегулирования. Дело в том,что включение (отключение) потребителя вэлектрическую сеть или изменение им нагрузкитребует мгновенной реакции всей сети — включаякак производителей, так и потребителейэлектроэнергии. Подключение к сети какого-либопотребителя вызывает дефицит мощности, которыйтут же должен быть покрыт либо увеличениеммощности какого-либо генератора, либо, приотсутствии такой возможности, понижениемпотребляемой мощности какого-либо потребителя,или даже его отключением. В ином случае (придефиците, равно как и при избытке мощности)возникает угроза отклонения от установленнойчастоты и напряжения, что при превышенииизвестных пределов чревато потерямипотребителей, а в худшем случае десинхронизациейи последующим развалом сети. Жесткие системныетребования к балансированию нагрузки имеютсвоим следствием то, что при организацииторговли в режиме реального времени конечныепотребители не имеют технической возможностинаблюдать за изменением цен, не говоря уже о том,чтобы реагировать на них изменением своегоповедения.

Спрос на электрическую мощность вкоротком периоде практически абсолютнонеэластичен, тогда как предложение отличаетсявысокой эластичностью, правда, до определенногомомента. При достижении генераторомопределенной мощности предельные издержки резковозрастают. Поэтому при возникновении пиковыхнагрузок в сети, когда подавляющее большинствоработающих генераторов подходят к черте, закоторой предельные издержки уходят круто вверх,появляются возможности у даже не являющегосякрупным производителя, но обладающегобалансирующей мощностью, назначатьисключительно высокие цены, которые потребителивынуждены платить.

На рынках других благ, которые можнозапасать впрок, не возникает описанная вышеситуация, т.к. потребители имеют возможностьпредварительно получать информацию о ценах исоответственно воздерживаться от закупок принеприемлемо высоких ценах, создавая запасыблага. Со стороны производителей возможностиустановления экстремально высоких цен резкоограничены конкуренцией, ибо доля рынка отпроизводителя, повышающего цену, уходит к тем,кто имеет более низкие цены.

В отличие от рынков других благособенности электроэнергетики делают возможнымпоявление феномена рыночной власти, который взначительно меньшей степени, чем на другихрынках зависит от концентрации. На данноеобстоятельство обращается внимание в последнихисследованиях С.Боренштейна, Д.Бушнера,К.Вольфрам, П.Джоскоу, Ф.Уолак и др.3

В самой общей постановкереформирование электроэнергетикимотивировалось одной генеральной идеей —конкуренция производителей должна привести ценыдо уровня предельных издержек и поддерживать вдальнейшем на высоком уровне аллокационную ипроизводственную эффективность. Вера вуниверсальную работоспособность этой оченьабстрактной идеи оказалась настолько сильной ираспространившейся в истеблишментеВеликобритании и США, что были предпринятыэнергичные шаги к ее практическому воплощению,несмотря на серьезные сомнения в прикладномзначении данной идеи в электроэнергетике.

Приватизация, дезинтеграция исоздание рынка электроэнергии

До реформы электроэнергетикаВеликобритании представляла собой отрасль,полностью национализированную в 1948 г. В веденииЦентрального электроэнергетического управлениянаходились производство и передачаэлектроэнергии, а 12 районных управленийзанимались ее распределением. По закону,принятому в 1989 г., отрасль подвергласьвертикальной и горизонтальной дезинтеграции иприватизации (только в Англии и Уэльсе; Шотландияи Северная Ирландия не были включены в программуприватизации). Все генерирующие мощности былиразделены между тремя компаниями (National Power — 52%,Power Gen — 33%, Nuclear Electric — 15%). Первые две компаниипоэтапно были приватизированы в течение 1991-95 гг.Ядерные электростанции в последнюю минуту быливыведены из-под приватизации в связи снеясностью вопросов по ядерным отходам иутилизации выработавших свой срок реакторов.

Передача и распределениеэлектроэнергии как монопольный сектор былиотделены от производства. На базе 12 районныхуправлений распределительных сетей были созданы12 частных компаний, которые вместе справительством владеют национальной сетевойкомпанией (National Grid Company). Через три года послеприватизации 5000 крупных промышленныхпотребителей могли по своему усмотрениювыбирать в качестве поставщика производителейэлектроэнергии на основе прямых контрактовчерез Пул (Electricity Pool of England and Wales) или районныеэлектрические компании (REC), покупающиеэлектроэнергию также в Пуле (бирже). Дляостальных 50000 потребителей такого выбора не было.

Проведенные преобразованияподчинялись следующим целям, поставленнымконсервативным правительством. Во-первых,повысить эффективность отрасли, снизитьиздержки потребителей электроэнергии. Во-вторых,получить определенные доходы от продажикомпаний и, главное, освободиться отнеобходимости субсидировать отрасль, снизивпотребность в государственных займах дляобщественного сектора, и обеспечить, такимобразом, решение важнейшего обещанияконсерваторов — снизить налоги. В-третьих,подорвать профсоюз угольщиков. Дело в том, чтоэлектроэнергетика обеспечивала крупныесубсидии угольной промышленности посредствомльготных долгосрочных контрактов. Передавэлектроэнергетику (кроме сетей) в частнуюсобственность, можно было бы развязать рукиправительству, поскольку все бремя борьбы заподписание контрактов легло бы на частныекомпании.

Как видно, причины реформэлектроэнергетики в Великобритании вдействительности определялись скорееполитической необходимостью, тогда каксобственно экономическая сторона — повышениеэффективности — выдвигалась на первый планскорее в качестве пропагандистского обеспеченияреформ.

Несмотря на четкую работу пореструктуризации отрасли, хорошую юридическую инормативную базу, на первом этапе все же неудалось создать рынок электроэнергии,удовлетворявший требованиям эффективнойконкуренции, конечным итогом которой должно былобы стать снижение цен и оптимизация потребления.На этом этапе задумывалось организовать преждевсего конкуренцию производителей и торговцевэлектроэнергией, конкуренция потребителей, илиточнее, спросовая сторона рынка оставлялась напотом. Лишь небольшая часть потребителей моглапрямо покупать непосредственно в Пуле по ценам,устанавливавшимся им каждые полчаса, тогда какбольшинство потребителей покупалоэлектроэнергию у оптовых поставщиков. Причем,лишь незначительная часть потребителей моглапокупать у поставщиков по ценам Пула, всеостальные покупали по ценам, фиксированным вконтрактах на длительные сроки. Это означало, чтооптовые поставщики брали на себя риск измененияцен на время действия контракта и соответственновключали премию за риск в цену поставки.

Была организована и форварднаяторговля, но она не получила желательногораспространения из-за опасений манипулированияценами Пула со стороны доминирующих на рынкекомпаний, ибо цены форвардных контрактов былипривязаны к ценам Пула. Работа Пула попала вфокус критики не только потому, что былиоснования для обвинений в политике фаворитизма,но и потому, что он представлял собой центральныймеханизм неудовлетворительно работающего рынка.

По степени централизации торговлиэлектроэнергией Пул оказался на одном концеспектра реформированных рынков в различныхстранах, на другом конце которого находилсярынок в Норвегии. Для сравнения: в Норвегиипокупатели и продавцы могут заключать частныедвусторонние контракты, брокеры могутосуществлять сделки с различными частнымиторговцами или торговать на каком-либо изнескольких организованных рынков: на форвардном,на рынке завтрашних поставок (краткосрочном) илина «выравнивающем» рынке (поставок «в последнююминуту»).

Работа Пула была организована так, чтоон действовал постоянно, с торгами с периодом 30минут до наступления события. Схематично ценыПула формировались следующим образом: на основепрогноза электрической нагрузки (спроса) наследующий день производителям предлагаетсяделать заявки для покрытия спроса (в виде графиканагрузки каждой из электростанций, находящихся враспоряжении компании-производителя, суказанием соответствующих тарифов);администратор Пула ранжирует заявки,сопоставляет их с прогнозным графиком нагрузки(спросом) и выбирает наиболее дешевый вариантпокрытия спроса. Выбранный вариант даетвозможность определить «системную предельнуюцену» на каждые полчаса, которая представляетсобой наиболее высокую цену предложения,необходимую для полного покрытия спроса. Всепринятые заявки (т.е. попавшие в этот наиболеедешевый вариант) оплачиваются по «системнойпредельной цене». В сущности работа Пулапроходила в режиме закрытого аукциона единойцены.

Как отмечали многие критики работыПула, принятая система ценообразованияпозволяла доминирующим фирмам устанавливатьтарифы выше предельных издержек и получатьнеобоснованные прибыли за счет потребителей.Иными словами, Пулу инкриминироваласьвозможность создавать условия для проявлениярыночной власти.

Упрощенный механизм завышения тарифоввыглядел следующим образом. Представим себекомпанию, включающую в свой состав несколькоэлектростанций, имеющих разные функции издержек.Предлагая электроэнергию на торговую площадкуПула с одинаковой нормой доходности по каждойэлектростанции и соответственно с разнымиценами, компания в первом приближении можетожидать, что после формирования системнойпредельной цены часть электростанций будетучаствовать в покрытии нагрузки, а часть можетоказаться невостребованной из-за предложенныхтарифов, превышающих уровень системнойпредельной цены. Поскольку компания получаетдоход за всю проданную электроэнергию посистемной предельной цене, независимо от того,какие были предложены тарифы, у нее возникаетстимул к определению предельной мощности,закрывающей баланс рынка, и к предложению какможно более высокого тарифа по электростанциипредельной мощности. В случае правильного сточки зрения доходности компании определениятарифа все электростанции, имеющие более низкиеиздержки, чем предельная мощность(электростанция), попадают в разряд«инфрамаржинальных». И чем больше у компаниитаких инфрамаржинальных мощностей, тем больше унее стимул поднимать предлагаемый тарифпотенциально предельной электростанции.Существует теоретическая возможность ошибки вопределении предельной мощности исоответственно возможность простоя мощности ипотери прибыли, по которой был заявлен тариф,оказавшийся по итогу торгов выше системнойпредельной цены. Риск такой ошибки снижается помере увеличения рыночной власти компании. А вконкретных условиях Англии и Уэльса наличиевсего двух доминирующих фирм и высокой степениконцентрации производства электроэнергииделает не столь уж сложным вычисление системнойпредельной цены.

В исследовании К.Вольфрам былоустановлено, что наличие инфрамаржинальныхмощностей воздействовало на формирование заявокна торгах Пула. Проанализировав заявки двухдоминирующих фирм National Power и PowerGen, она пришла кследующим выводам:

  1. Электростанции с высокими топливными издержками делали заявки с большими надбавками сверх предельных издержек, чем электростанции с низкими топливными издержками.
  2. Компания National Power подавала заявки с более высокими тарифами, чем PowerGen по электростанциям, имеющим сравнительно одинаковые топливные издержки.
  3. Во время увеличения инфрамаржинальных мощностей фирмы заявленные тарифы по определенным электростанциям увеличивались4. Как было подсчитано К.Вольфрам, с 1992 по 1994 гг. в среднем цены были на 25% выше издержек предельной электростанции (на каждый данный период). Как она предполагает, тарифы были бы существенно ниже, если бы они устанавливались действительно в конкурентных условиях5. С 1994 г. цены на топливо упали, однако соответствующего падения тарифов не было замечено. Это означает, что прибыль компаний увеличилась, и служит еще одним свидетельством в пользу того, что конкурентные силы не действуют на понижение цен.

Регулирующий орган OFFER 6предпринимал попытки воздействовать на цены, вчастности, установил предельные тарифы в Пуле в1994—96 гг., и, что более существенно, потребовал отдвух главных компаний избавиться от некоторыхмощностей, чтобы поднять уровень конкуренции.Однако воздействие последней меры на уровеньконкуренции было в значительной степениослаблено тем, что мощности, выведенные в 1996 г.двумя указанными компаниями, были переданы варенду по высоким ставкам, в результате чегоповысились предельные издержки на данныхмощностях. Начиная с 1990 г. рыночная доля этихкомпаний в производстве электроэнергиипостоянно падала. Тем не менее степень контроляза рынком сохранилась, о чем говорит тот факт, чтов 1998 г. электростанции одной из них определялицены Пула на протяжении 60% всего времени.

Совершенствование рынка — новыеправила торговли электроэнергией (НЕТА)

В 1997—98 гг. генеральный директор поэлектроэнергоснабжению по поручениюправительства Великобритании подготовил и виюле 1998 г. представил предложения пореформированию правил торговли на рынкеэлектроэнергии, которыми рекомендовалосьзаменить существующий Пул. В октябре 1998 г. в Белойкниге, посвященной политике в отношенииисточников топлива для производстваэлектроэнергии, правительством были принятыданные предложения.

После проведения консультаций сзаинтересованными сторонами были выработаныновые правила торговли электроэнергией НЕТА (NewElectricity Trading Arrangements — NETA), которые впоследствиибыли приняты парламентом и вступили в действие 27марта 2001 г. Как официально заявляется, НЕТАпредставляют собой фундаментальное изменение воптовой торговле электроэнергией в Англии иУэльсе и направлены на создание действительноконкурентной среды с целью «преобладаниясправедливых цен» на рынке. Для этого всемернопоощряется торговля на форвардном и фьючерсномрынках, созданы торговые площадки на биржахэлектроэнергии для заключения краткосрочныхконтрактов (меньше месяца). Правила, по которымвелась работа Пула, заменены сводом правил,получившим название Кодекса балансов и расчетов(Balancing and Settlement Code — BSC), следить за выполнениемкоторого обязана Национальная электросеть, как ипрежде исполняющая функции Системного оператора(СО).

Наиболее сложную часть НЕТАпредставляла собой разработка Кодекса балансови расчетов (BSC), что связано с отмеченными вышеособенностями электроэнергетики. Какподчеркивают разработчики новых правил, рольНЕТА заключается не в том, чтобы диктовать, какимобразом покупать и продавать электроэнергию —на бирже или по долгосрочным контрактам, аобеспечить механизмы для устранения дисбалансовмежду контрактными и физическими величинами иобеспечения расчетов по этим дисбалансам междупокупателями, продавцами, производителями ипотребителями электроэнергии.

BSC состоит из двух частей — Механизмабалансирования («Balancing Mechanism») и Расчетов подисбалансам («Imbalance Settlement»). Первый долженобеспечить основу для выполнения Системнымоператором своих функций по поддержаниюстабильной работы высоковольтной электросети врежиме реального времени. СО при возникновениидефицита мощности в энергосистеме обязанпринимать заявки по увеличению мощностигенераторами или снижению нагрузкипотребителями в режиме короткого уведомления,либо действовать в противоположном направлениипри возникновении избытка мощности. Принятыезаявки должны оплачиваться по предложеннымценам (для сравнения: по правилам Пула все заявкиоплачивались по единой системной предельнойцене). Кроме поддержания общего баланса мощностив сети СО обязан аналогичным образом такжеобеспечивать локальные балансы, нарушениекоторых неизбежно и связано с ограничениямипропускной способности ЛЭП.

В рамках Механизма балансирования СОдля обеспечения безопасной и устойчивой работыэнергосистемы заключает долгосрочные контрактына поставку вспомогательных услуг (содержаниярезервных мощностей, услуг по регулированиючастоты, напряжения и реактивной мощности). В егообязанности входит не только обеспечениефизического равновесия энергосистемы, но ивыполнение данной функции с наименьшимииздержками. Лицензированные производители,поставщики и потребители, делающие заявки СО врамках Механизма балансирования, обязаныподписать BSC, тогда как посредники и другиеучастники рынка могут выбирать, становитьсяучастниками BSC или нет.

Вторая часть BSC «Расчеты подисбалансам» необходима для регулированиядействий по измерению дисбалансов и определенияцен избытков и дефицитов, неизбежно возникающихкак разница между контрактными и фактическимивеличинами объемов поставляемой электроэнергии.Электростанции должны получать оплатупроизведенной электроэнергии сверх контракта и,наоборот, должны осуществляться вычеты занедопроизведенную по контракту электроэнергию.На поставщиков должны производиться начеты засверхконтрактную поставку, а также компенсацияза недопотребленную по контрактуэлектроэнергию. Аналогично должны проводитьсярасчеты и с посредниками за расхожденияконтрактных и фактических величин. Посколькусчетчики в Англии и Уэльсе установлены дляизмерений произведенной/потребленнойэлектроэнергии на получасовой интегрированнойоснове, правила урегулирования дисбалансовтакже рассчитаны на получасовой шаг, т.е. объемыдисбалансов и цены по ним будут подсчитыватьсяна каждый получасовой период, а денежные расчетыбудут происходить в течение 4 недель.

К началу действия НЕТА (27 марта 2001 г.)была проделана огромная работа по подготовке кработе рынка по новым правилам — былиразработаны соответствующие документы на основеконцепции, предложенной OFFER и обсужденной напредставительных семинарах междузаинтересованными сторонами:компаниями-производителями, потребителями,Национальной электросетью и распределительнымисетями, посредниками и т.д. Проведеномоделирование работы по новым правилам впределах энергосистем Англии и Уэльса, а такжебольшая разъяснительная работа не только скомпаниями, но и с населением, которому по НЕТАпредоставляется свобода выбора поставщикаэлектроэнергии.

Хотя новые правила введены в действиесовсем недавно и еще нет опыта работы по этимправилам, сомнения в эффективности предложенныхнововведений, в том, что заявленные целиреформирования будут достигнуты, т.е. повыситсяуровень конкуренции и, как результат, будутснижены тарифы на 10% (как первоначальноожидалось), были высказаны еще задолго довведения НЕТА в действие.

В частности, критике подвергаетсявведение правил установления цен по типудискриминационного аукциона. К.Вольфрамполагает, что в лучшем случае простоепереключение с аукциона единой цены надискриминационный не приведет к снижениютарифов, а скорее всего даст негативный эффект.На дискриминационном аукционе предполагаетсяоплата всех принятых к исполнению заявок попредложенным участниками ценам. Теоретическитакой аукцион создает возможностьневостребованности мощностей электростанций снизкими издержками и замещения их мощностями свысокими издержками, что понижает эффективностьрынка. Можно представить такую ситуацию, когдапроизводитель с низкими издержками, пытаясьугадать балансирующий тариф, устанавливаетпредложение на уровне, нереальном для даннойрыночной ситуации. В то же время производитель свысокими издержками, предложивший меньший тариф,попадает в число отобранных аукционером дляпокрытия нагрузки и тогда получается явноневыгодный с точки зрения общества вариантраспределения ресурсов. Такие ситуациисвязываются с ошибками производителей впрогнозировании конъюнктуры.

На наш взгляд, эти ошибки имели бысущественное значение, если бы носилисистематический характер. Однако нет никакихдоказательств в пользу данного тезиса — нитеоретических, ни тем более практических. Хотя нааукционе единой цены указанная возможностьневостребованности наиболее эффективныхмощностей маловероятна, и в теоретическомотношении он лучше дискриминационого, напрактике производитель с низкими издержкамиперед угрозой больших потерь быстро научитсясводить ошибки оптимизма к минимуму, если онсклонен к риску, а скорее всего от него следуетожидать более консервативного поведения, чем отпроизводителей, поставленных высокимииздержками в маргинальное положение. Более того,дискриминационный аукцион теоретическистимулирует снижение среднего уровня цен,заставляя производителей-поставщиков подугрозой невостребованности снижатьпредлагаемые тарифы.

Еще один аргумент против введенияновых правил ценообразования заключается в том,что дискриминационный аукцион в большей степени,чем аукцион единой цены, стимулируетконцентрацию в отрасли, поскольку прибыльинфрамаржинальных мощностей зависит от точностиопределения балансирующей цены. Для малых фирм иновичков, только вступающих на рынок, процессопределения предельных цен может оказатьсярискованным, поощряя в то же время крупныекомпании к наращиванию мощностей и увеличениюсвоей доли на рынке, что снижает риск нахождениянаиболее выгодных цен. В модели аукциона единойцены таких стимулов не возникает, т.к. ониндифферентен к концентрации.

Поощрение концентрации заставляетК.Вольфрам подозревать в принятии моделидискриминационного аукциона наличиеполитической мотивированности, т.к. эта модельвыгодна в первую очередь доминирующим компаниям,которые имеют в своем составе многоэлектростанций на угле. Они лучше владеютрыночной ситуацией и обладают поэтому большейспособностью правильно определять предельныецены. В результате компании обеспечиваютсодержание менее эффективных мощностей,работающих на угле, за счет потребителей.

Однако следует заметить, что вес этихаргументов против дискриминационого аукционаопределяется долей продаж электроэнергии,осуществляемых по этим правилам. А она не стольуж и велика, ибо в результате принятия НЕТАбольшая часть электроэнергии должна продаватьсяпосредством долгосрочных (до года и более)двусторонних контрактов, форвардных ифьючерсных, а также краткосрочных (до месяца),заключаемых на биржах. Модельдискриминационного аукциона может бытьприменена для описания торговли только в узкомдиапазоне продаж-покупок, которые выходят зарамки «окончательного физического уведомления»(т.е. после предоставления производителями,поставщиками и потребителями желаемых имиграфиков нагрузки, которые в основномформируются в соответствии с контрактнымиколичествами, но могут включать и другиежелаемые величины нагрузки), которыепредставляются за 3,5 часа до наступленияполучасового периода исполнения этих графиковнагрузки. Системный оператор может приниматьзаявки на повышение или понижение нагрузки ипосле «окончательного физического уведомления»,но расчеты по дополнительным количествамэлектроэнергии будут уже осуществляться всоответствии с принятыми СО ценами по правилу «payas bid», т.е. в режиме дискриминационного аукциона.Кроме того, потребители и производителинеизбежно отклоняются от заявленных контрактныхпозиций, и СО в целях обеспечения устойчивойработы энергосистемы ежесекундно регулирует ихнагрузку. Отклонения фактических объемов отконтрактных также оплачиваются по принятым СОценам дискриминационного аукциона.

Разумеется, можно возразить, чтонесмотря на небольшую часть балансирующегорынка (поставок в последнюю минуту) в общихпродажах электроэнергии, он может задавать болеевысокие ориентиры цен, поскольку на нем рыночнаявласть проявляется наиболее полным образом.Цены, формирующиеся на балансирующем рынке,влияют на уровень цен долгосрочных контрактов.Но дело здесь не в том, какая модель аукционапринята. Как пишет К.Вольфрам, в данном случае«неважно, какая модель аукциона, ибо компании небудут продавать но ценам ниже тех, которые, какони полагают, способен выдержать рынок»7,обесценивая, таким образом, свою аргументациюпротив смены моделей аукционов.

На наш взгляд, в оценке последствий ивлияния НЕТА на уровень эффективности рынкаэлектроэнергии надо исходить, во-первых, изтехнологического состояния отрасли, перспективего преобразования и степени концентрации,во-вторых, возможностей реакции спроса на цены иответной реакции производителей и поставщиковна изменение поведения потребителей. Для оценкипоследствий реформирования электроэнергетикиполезно было бы ввести понятие потенциаласнижения издержек, под которым мы понимаемвеличину возможного снижения издержек безсущественного изменения технологиипроизводства, передачи и распределенияэлектроэнергии.

В реформируемой электроэнергетикеАнглии и Уэльса такой потенциал практическиотсутствует. На ТЭС величина амортизации всоставе издержек не может быть измененапосредством введения новых правил торговли.Объем заработной платы персонала определяетсянормами обслуживания, которые тщательновыверены и могут быть изменены толькотехнологическими усовершенствованиями, а такжеставками зарплаты — ни первые, ни последние неявляются переменными, зависимыми от рыночныхусовершенствований. Основной компонент издержек— топливная составляющая — определяетсятехнологией, воплощенной в оборудовании, иценами на топливо, т.е. также не зависит от правилторговли электроэнергией. На ГЭС величинаиздержек в еще меньшей степени, чем на ТЭСзависит от рыночных правил, т.к. определяется восновном амортизацией и погодными условиями врамках годового цикла. Аналогично и на АЭСпотенциал снижения издержек без изменениятехнологии практически незначителен.Электростанции на альтернативных источникахэнергии пока играют в балансе мощностей слишкоммаленькую роль в масштабах страны.

На уровень издержек в энергосистемеопределенное влияние оказывает неравномерностьграфика нагрузки. Хорошо известно, что с точкизрения издержек идеальным был бы равномерныйграфик нагрузки электростанций в суточном,недельном, месячном и т.д.периодах. В плановойэкономике сглаживание неравномерности графикаосуществлялось в административном порядке. Врыночной экономике единственный способуменьшения неравномерности заключается впредоставлении возможности потребителямреагировать на цены, формирующиеся на рынке.Гипотетически потребители будут старатьсясместить свою нагрузку на то время, когдаэлектроэнергия дешевая, и стараться уменьшить еев пиковое время, когда электроэнергия наиболеедорогая. Введение НЕТА может понизитьнеравномерность графика нагрузки, посколькуновые правила поощряют заключение долгосрочныхконтрактов, снижая, таким образом, вероятностьвозникновения пиковых ситуаций на данном уровне.Однако для обеспечения участия потребителей ввыравнивании графиков нагрузки необходимо, покрайней мере, знание ими будущих тарифов, чтобыможно было выбирать время потребленияэлектроэнергии. На спотовом рынке, отличающемсякрайне высокой изменчивостью цен, потребителямочень трудно предугадать скачки цен иприспособить к ним режим работыэлектрооборудования. Кроме того, необходимасоответствующая информационная технология иинфраструктура. Крупные потребители оснащенысчетчиками и подключены к радиосети ВВС, черезкоторую передается информация для участия вМеханизме балансирования. Остается еще большойнеиспользованный потенциал потребителй,который, как ожидается, будет сокращаться по меретехнологического прогресса информационныхсистем. Ожидается также, что в недалеком будущемв целях приближения торговли к режиму реальноговремени закрытие рынка до начала работыМеханизма балансирования будет происходитьпозже, чем за 3,5 часа, как это установлено НЕТА.Это повысит возможности потребителей сглаживатьнеравномерность нагрузки, реагируя на ценовыесигналы. В целом НЕТА обеспечивает большевозможностей для участия спросовой стороны вторговле по сравнению с прежним Пулом, однакоостаются трудноразрешимые проблемы ответапотребителй на меняющиеся цены в рамкахМеханизма балансирования.

Если в коротком периоде потенциалснижения издержек можно оценить как близкий кнулю, то в длительном периоде он может оказатьсясущественным в зависимости от наличного разрывамежду существующим технологическим уровнем иперспективным, имея в виду применение наиболеепрогрессивных технологий. Правда, НЕТА имеютвесьма отдаленное отношение к стимулам сменытехнологий, кроме самых общих положений о том,что если появляются возможности сниженияиздержек при изменении технологии и получениидополнительной прибыли, то появляются иинвесторы, использующие эти возможности. Вопросыже облегчения доступа новых, независимыхпроизводителей на рынок электроэнергии былирешены в самом начале реформирования отрасли.

Инициаторы и разработчики НЕТА,очевидно, отдавали себе отчет в том, чтоизменение правил торговли не повлияет навеличину издержек непосредственно. Поэтому всеусилия были сфокусированы на понижении цен засчет ослабления рыночной власти путем повышенияуровня конкуренции. Действительно, увеличениевозможностей выбора участников рынка,ликвидация ненужных ограничений, развитиефорвардной торговли и ограничениебалансирующего рынка, где рыночная властьпроявляется наиболее сильно, — все этонеобходимо для повышения уровня конкуренции.Однако НЕТА не могут устранить рыночную власть,что признается и самими авторами правил. И делотут не в принятой модели дискриминационногоаукциона, как полагает К.Вольфрам, и не в том, чтоправила не направлены на деконцентрацию отрасли.Даже если и представить себе раздробление всехкомпаний- производителей на отдельныеэлектростанции, то и в этом случае, на наш взгляд,ценообразование стихийно придет к установлениюпредельной системной цены, т.е. не сильноотличающейся от нынешней. К этому результатубудут толкать конкуренция потребителей имаркетинговая стратегия производителей.

Высокая степень агрегатнойконцентрации в отрасли предопределенасуществующей технологией производства, дажеделая скидку на понижение оптимальной мощностиагрегатов в последние годы. Калькуляция издержекконкурентов легко просчитывается, посколькуизвестны типы агрегатов, используемаятехнология, виды топлива (если речь идет о ТЭС),следовательно, довольно легко устанавливаетсямаркетинговая стратегия конкурентов и нетребуется тайного сговора, чтобы достичьприемлемого согласованного поведения на рынкена основе предельной системной цены.

Сохранение же двух доминирующихкомпаний в отрасли намного облегчаетсогласование поведения и тем более вряд липозволит реализовать главную цель НЕТА —снижение тарифов. Сознавая неустранимостьрыночной власти в существующих обстоятельствах,Ofgem в 1999 г. предложил дополнить выдачу лицензийосновным производителям условияем «хорошегорыночного поведения», нарушение которого моглобы повлечь санкции регулирующего органа илисудебное разбирательство с пострадавшейстороной. Кроме того, предусмотрено пресечениезлоупотреблений рыночной властью Генеральнымдиректором по электроснабжению в соответствии срасширенными полномочиями по Закону оконкуренции (1998 г.), который введен в действие с1.03.2000 г.

Результаты реформированияэлектроэнергетики до введения НЕТА вызвалискептическое отношение многих экономистов, чемунеоспоримым свидетельством является сам фактвведения новых правил торговли. ДиректорЭнергетического института Калифорнийскогоуниверситета С.Боренштейн и руководительисследований того же института Д.Бушнеллсчитают, например, что «реструктурированиеэлектроэнергетики в Англии служит наиболеесерьезным предостережением, поскольку высокийуровень неудовлетворенности результатамиработы британского рынка электроэнергии привелк почти полному уничтожению созданных рыночныхинститутов. Опыт работы британского рынканастолько подорвал веру в рынок, что появилосьзловещее условие «хорошего поведения» прилицензировании производителей, котороепотенциально далеко превосходит по своейпроизвольности и вмешательству традиционныеформы регулирования, применявшиеся в США в 20веке»8.

Относительно НЕТА также имеютсявысказывания скептического характера.К.Вольфрам, поставив вопрос о том, следует лиостальному миру идти вслед за британскимлидерством в реформах электроэнергетики,отвечает на него категорическим «нет».

Первые же дни работы энергосистемы поНЕТА показали наличие таких всплесков цен набалансирующем рынке, что заставилиповолноваться Ofgem, потребителей и другихучастников рынка. Были предприняты срочные мерыпо модификации некоторых положений BSC иметодологии подсчета данных по балансирующимуслугам. Как объясняет Ofgem, взлеты цен не являютсянеожиданными, имея в виду эмбриональноесостояние Механизма балансирования.Одновременно выражается надежда, что частота иамплитуда всплесков цен пойдет на убыль по мереприобретения участниками рынка опыта и отладкиэтого механизма.

В заключение хотелось бы обратитьвнимание на то, что в России многие чиновники иполитические деятели склоняются к имитацииопыта реформирования электроэнергетики Англии иУэльса. Отвлекаясь от существенных различийэнергосистем, что само по себе уже должно было бынасторожить ответственных людей, отвлекаясь отсерьезных различий в институциональнойобстановке в России и Великобритании, мы хотелибы отметить упорство наших реформаторов вигнорировании очевидных фактов отсутствиязначительных положительных эффектов отпреобразований отрасли в Англии и Уэльсе. Дажепоследние усовершенствования рынка,рассмотренные выше, не могут дать сколь-либосущественного повышения производственнойэффективности отрасли.

Расчеты на то, что приватизациягенерирующих мощностей, устранениегосударственного регулирования, налаживаниеработы рынка электроэнергии сами по себедостаточны для обеспечения активизацииинвестиционного процесса и соответственноповышения эффективности отрасли через заменутехнологически устаревших мощностей, основаныне больше как на вере в чудодейственные силырынка. В действительности теория предсказывает,что инвесторы, получив сигнал о возможностиэкономической прибыли от ввода новых мощностей сиздержками ниже средних, начнут делатькапиталовложения в новое оборудование. Однако таже самая теория говорит, что стимулы кинвестициям резко ослабляются при длительныхсроках окупаемости, характерных как раз дляэлектроэнергетики, так что трудно предсказатьреальное поведение инвесторов.

Приватизация и рынок электроэнергии впринципе не решают и другие проблемы. С точкизрения общего благосостояния идеальным было бысинхронное изменение спроса и производственныхмощностей. В ином случае, в частности, приопережении спроса в долгосрочном аспектевозникает опасность неустойчивого, ненадежногоснабжения электроэнергией потребителей, чточревато большими экономическими потерями,далеко превосходящими подчас мизерные выигрышив повышении производственной эффективности, илисовершенно неприемлемо по социальным иполитическим соображениям. Однако рынокпринципиально не подает заблаговременныхценовых сигналов инвесторам, чтобы они моглиподготовить ввод мощностей к моментувозрастания нагрузки.

В электроэнергетике существуютдлительные лаги между возникновением сигнала онарушении баланса энергоснабжения иинвестиционным ответом: даже если принять вовнимание новые технологии и учитывать лишь вводмощностей с самым коротким строительным циклом,для возведения тепловой электростанциитребуется от 2 до 3 лет, а для других типов (несчитая маломощных ветровых установок) ещебольше. Кроме того, существует проблемасоотношения пороговых величин сигнала и квантаответа. Нарастание дисбаланса может происходитьи чаще всего происходит монотонно, малымиприращениями — чем больше энергосистема, темплавнее происходит нарастание спроса вдлительном периоде. В то время как по условиямагрегатной оптимальности ввод в строй, например,тепловых блоков осуществляется единичноймощностью минимум по 200—300 МВт.

Иными словами, рыночная системапринципиально не в состоянии обеспечитьнаиболее эффективную траекторию экономическогоразвития, когда речь идет о принятии решений,формирующих инфраструктуру, поскольку ееприрода позволяет давать эффективные ответы насигналы лишь в коротких циклах. В качествепримера можно привести общепризнанные ошибкипри принятии решений в США о чрезмерныхинвестициях в АЭС в 70-е годы. Мало ктопрогнозировал в то время, что цена на газ будет нерасти, как считалось, а наоборот — снижаться.Немногие, вероятно, также предвидели и новыетехнологии, которые сделали весьма экономичнымипарогазовые силовые установки. Правда,высказываются мнения о том, что ошибочныерешения об инвестициях были приняты именноблагодаря государственному регулированию. Приналичии конкуренции и в обстановке, когдаэкономические потери от ошибок ложатся наинвестора, ошибочных решений можно было быизбежать, как представляется горячимсторонникам реформ. Однако все же труднопредставить, каким образом частные инвесторысумели бы предвидеть падение цен на газ, успехи всоздании парогазовых установок и развертываниеэкологического движения, сдвинувшего балансценностей и соответственно относительныеиздержки в производстве электроэнергии поразличным технологиям.

________________________________

1 Demsetz, H. «Why Regulate Utilities?» Jornal ofLaw and economics, 1968, 11, p. 55—65, Stigler, G. The Organization of Industry.Homewood, ILL.: Richard D. Irwin, 1968, Panzar, J.C. and Willig, R.D. «Free Entry andStability of Natural Monopoly». Bell Jornal of Economics, 1977, v.8, Baumol W.J.«Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure». AmericanEconomic Review, 1982, v. 72, Уильямсон О. Экономическиеинституты капитализма. — С.-Пб.: Лениздат, 1996.

2 Петровский Е.С. Конкуренцияв электроэнергетике: опыт Запада и проблемыРоссии./Материалы международнойнаучно-практической конференции «Актуальныепроблемы управления-99». Вып. 1, с. 89—90. М.: Изд-воГУУ, 1999.

3 Borenstein, S., Bushnell, J.B., Wolak, F.A.«Diagnosing Market Power in California’s Deregulated Wholesale Electricity Market».University of California Energy Institute POWER Working Paper PWP-064r, 2000.
Joskow, P. «Restructuring, Competition and Regulatory Reform in the U.S. ElectricitySector». Jornal of Economic Perspectives 11(1997): 119.
Wolfram, C. «Electricity Markets: Should the Rest of the World Adopt the UnitedKingdom’s Reforms?» Regulation 22 (2000): 48.

4 Catherine D. Wolfram. «Strategic Bidding in aMultiunit Auction: An Empirical Analysis of Bids to Supply Electricity in England andWales». RAND. Jornal of Economics 29 (1998):703.

5 Catherine D. Wolfram. «Electricity Markets: Shouldthe Rest of the World Adopt the United Kingdom’s Reforms?» Regulation 22(2000): 48.

6 В настоящее времярегулирующие функции выполняет Ofgem (Office of Gas andElectricity Markets), образованный в результатеобъединения OFFER (Office of Electricity Regulation) и Ofgas 16 июня 1999г.

7 Catherine D. Wolfram. «Electricity Markets: Shouldthe Rest of the World Adopt the United Kingdom’s Reforms?» Regulation 22(2000): 48.

8 Severin Borenstein and James Bushnell.«Electricity Restructuring: Deregulation or Reregulation?» Regulation 23(2000): 2.

 

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».