Зарубежный опыт управления массовым спортом

к.э.н.,
доцент кафедры «Менеджмент в социально-культурной сфере» МГУ сервиса
 
Золотов М.И.,
к.п.н.,  доцент,
заведующий кафедрой спортивного менеджмента и экономики
Российской государственной академии физической культуры,
проректор РГАФК по международным связям

Общепризнанным является тот факт, что сфера физической культуры и спорта (ФКС),  особенно массовый спорт или спорт для всех¹, призвана решать многие социально-экономические проблемы, такие, как объединение общества, отвлечение молодежи от пагубных привычек, профилактика заболеваний, увеличение средней продолжительности жизни и ее качественного уровня. Поэтому, обладая неоспоримой социальной значимостью, спортивные услуги являются объектами международного регулирования и сотрудничества.

Основными международными документами в сфере массового спорта следует считать Международную хартию физического воспитания и спорта 1978 г. с последующими дополнениями, Спортивную хартию Европы 1992 г. Данные документы устанавливают основные принципы регулирования развития массового спорта, которых обязаны придерживаться все страны, ратифицировавшие соглашения. Основными принципами, из которых страны обязаны исходить, выступают, во-первых, доступность занятий массовым спортом без дискриминации по каким-либо признакам, во-вторых, государственное регулирование развития сети спортивных сооружений и доступности занятий физической активностью.

Основываясь на положениях вышеуказанных документов, различные страны в зависимости от специфики социально-экономического и политического устройства формируют условия для развития массового спорта, для создания, восстановления и пополнения его ресурсной базы как основы функционирования.

Развитие спорта основывается на базовом законе о спорте. Так, во Франции это Закон Французской Республики об организации и повышении роли в обществе физической и спортивной активности (1984 г.), в Финляндии — Закон о спорте (21.12.1979 г.) и Устав о спорте (28.12.1979 г.) и пр. Следует отметить, что разработка данных законов, а также всех других законодательных актов, касающихся вопросов развития спорта, должна соответствовать положениям международных соглашений.

Государственными органами исполнительной власти выступают различные министерства и ведомства. Так, в Испании — это Высший совет спорта, являющийся автономным органом Министерства образования и науки, в Аргентине — Министерство по социальным вопросам. В их компетенции находятся принципиальные вопросы развития ФКС:

• участие в управлении спортом высших достижений;
• выделение и распределение средств государственного бюджета, составление сметы расходов;
• выделение, аннулирование и условия получения субсидий, пособий и займов для спортивных организаций;
• контроль использования финансовых средств;
• формирование предложений по подготовке специалистов;
• участие в разработке и реализации планов по строительству и модернизации спортивных сооружений, включая их оборудование, и т.д.

Зарубежный опыт развития массового спорта свидетельствует, что территориальный принцип разделения управленческих функций позволяет четко разграничить компетенцию и ответственность государственных и территориальных органов управления. Так, если на государственном уровне выполняются основные функции управления, то региональные и местные органы управления спортом ориентированы в большей степени на развитие массового спорта и спорта для всех, которые за рубежом являются неразделимыми понятиями. Приведем несколько примеров.

В Германии реализуется система территориального управления массовым спортом, где управление им в соответствии с Конституцией (ст. 30) и федеративной структурой Германии является задачей земель. Следует подчеркнуть, что в Германии нет единой структуры управления спортом на земельном уровне. Она, да и механизм регулирования спортом значительно отличаются в разных землях. В ряде земель (Баден-Вюртенберг, Мекленбург — Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн—Вестфалия, Саксония, Саксония — Анхальт) за развитие спорта отвечают министерства по делам культуры, в других (Бавария, Бранденбург, Гессен, Шлезвиг-Гольштейн) — министерства по делам образования, науки и искусства, по вопросам образования и спорта, по делам женщин, труда и социального порядка и т.д., в Тюрингии — Министерство по социальным вопросам и здравоохранению, в Рейнланд-Пфальце — Министерство внутренних дел, а в землях Бремен и Гамбург — сенаторы по внутренним делам и т.д.[1] Общее управление ФКС, а также вопросами массового спорта осуществляется правительствами земель совместно с федеральным правительством, национальными спортивными организациями, городами, общинами и коммунами. В зависимости от региональной специфики, спроса населения на услуги массового спорта организация массового спорта в землях различна, но вне зависимости от этого существуют единые приоритеты: спорт в школах и подготовка преподавателей физвоспитания; студенческий спорт; спорт для всех, прежде всего среди молодежи, женщин, пожилых и инвалидов; строительство, модернизация и содержание спортсооружений; содействие спорту высших достижений; помощь спортивным клубам и командам.

По словам П. Гласса [2], представителя Министерства внутренних дел Германии, «земли отвечают за спорт на местном уровне...  а также за поддержание спортивных учреждений и инфраструктуры. Кроме того, на наш взгляд, одна из основных задач земель — обеспечение равных условий для занятий спортом в разных населенных пунктах». Большую роль в формировании финансовых ресурсов массового спорта играет сложившаяся система налогообложения. Основной принцип в отношении спортивных клубов гласит, что приобретение статуса общественно полезной организации (§1—68 налогового законодательства) позволяет претендовать на определенные налоговые льготы. При этом более 5,5 млн. немцам, добровольно работающим в области спорта, ежегодно снижаются суммы выплачиваемых налогов в размере DM 2400 на каждого.

В Министерстве по делам молодежи и спорта Франции работают два управления по спорту, в том числе 6 бюро — финансовое, международное, спорта высших достижений, политики развития видов спорта, управления учреждениями централизованной подготовки спортсменов, науки, спортивного инвентаря и оборудования. Свои полномочия Министерство спорта реализует через 25 своих отделений и 100 муниципальных департаментов спорта. Руководство спортом на местах осуществляется в 22 регионах, 90 департаментах и 36 тысячах коммун [1]. При большинстве из них имеются Дома спорта или муниципальные спортивно-оздоровительные центры. Деятельность этих ассоциаций координируют муниципальные отделы спорта. Известный французский ученый-экономист В. Андрефф подчеркивает, что роль местных органов власти и их действия в области развития спорта сводятся к трем направлениям:

1. строительство и модернизация спортивных сооружений с учетом потребностей населения;
2. организация различных видов физической активности и спорта для всех групп населения;
3. финансирование.

Таким образом, массовое спортивное движение как Германии, так и Франции построено при соблюдении принципов вертикального и горизонтального подчинения, приоритетом местных органов управления является развитие массового спорта. Государственные органы распоряжаются средствами государственного бюджета и решают принципиальные вопросы развития спорта высших достижений и массового спорта. Однако при этом массовый спорт является приоритетом государственной спортивной политики.

Особого внимания заслуживает вопрос построения управления спортом для всех на местном или региональном уровне. Спортивные услуги населению, оказываемые в рамках спорта для всех, обладают рядом особенностей, среди которых основными можно назвать их высокие капиталоемкость и информоемкость. Строительство, оборудование и содержание физкультурно-спортивного сооружения (ФСС) требует значительных капиталовложений, а тенденция расширения ассортимента оказываемых услуг, включение дополнительных и сопутствующих услуг в комплекс обслуживания населения образуют устойчивую предпосылку увеличения данных затрат. Аналогичная тенденция касается трудовых ресурсов: постоянно не только повышается непосредственно квалификация тренерского и управленческого персонала (что само по себе вызывает необходимость повышения оплаты труда), но и растут требования к их работе — увеличивается информационная нагрузка, появляются новые методики, средства и методы тренировки и т.д. Поскольку от работы специалистов зависит зачастую здоровье потребителя, то невозможно экономить и на этой статье затрат.

Поэтому основные проблемы развития организаций спорта для всех заключаются в ресурсной обеспеченности, основными категориями которой выступают финансовые, трудовые, материальные и научно-информационные ресурсы. В связи с этим управление спортом для всех строится в целях достижения максимальной ресурсной обеспеченности спортивных организаций.

Финансовые ресурсы. Международное законодательство призывает для решения задач развития массового спорта использовать ресурсы государственных бюджетов — национальных, региональных и местных. Однако, как было показано выше, существующие объективные предпосылки роста затрат на содержание сферы массового спорта не позволяют решать все финансовые проблемы за счет средств из одного источника. В связи с этим финансирование массового спорта приобретает многоканальный характер. Так, например, в Аргентине средства Национального фонда спорта складываются из следующих источников:

• 50% чистой прибыли от деятельности залов развлечений, управление которыми осуществляется Национальной благотворительной лотереей, казино;
• фонды, поступающие со специального счета от проведения Спортпрогнозов;
• средства, ежегодно выделяемые государственным бюджетом;
• компенсации и проценты с займов, предоставленных спортивным организациям;
• поступления от штрафов;
• имущество ликвидированных спортивных организаций;
• поступления из иных источников.

В Испании средства Высшего совета спорта складываются из: ежегодных ассигнований из государственного бюджета; доходов от сборов и установленных государством цен; субсидий, предоставляемых административными органами и государственными объединениями; даров, наследств, завещаний, премий; экономических льгот, предоставляемых государственными нормативными актами; прибыли от собственного имущества; займов и кредитов. Необходимым условием получения государственных дотаций выступает признание спортивной организации общественно полезной, в результате организация имеет приоритет в получении средств для дальнейшего развития от государственной и местных администраций; а также преимущества при получении официального государственного кредита; налоговые льготы.

Вместе с тем следует подчеркнуть — несмотря на то, что расходы на спорт составляют 0,2-2% ВНП (или около $2 млрд.) развитых стран Европы [3], значительно большая доля приходится на финансирование из других источников. Так, доля средств государственного спортивного бюджета в Германии, Великобритании, Финляндии, Швеции, Дании составляет менее 20% суммы местных спортивных бюджетов, во Франции, Италии разница составляет 30%, в Испании, Португалии — 40% [3]. Доля вложений региональных, муниципальных и местных органов управления в совокупный спортивный бюджет составляет в Великобритании — 95%, в Германии — 98%, Испании — 76%, Финляндии — 85%, Франции — 77%, Швеции — 90% и Италии — 57% [4, c. 195]. В Финляндии законодательно регламентируется необходимость осуществления прямой финансовой помощи, а также льготного кредитования со стороны государства, с тем чтобы создать нормальные условия для развития массового спорта и обеспечить равные возможности для участия в спортивной деятельности всех граждан страны. Государственное финансирование, поддержка и кредитование выделяются в первую очередь из тех средств, которые поступают в национальный бюджет от проведения лотерей.

Муниципалитетам, а также спортивным организациям оказывается прямая финансовая помощь и предоставляются льготные кредиты для покрытия расходов на строительство, приобретение спортивных сооружений, предназначенных для удовлетворения потребностей в области спорта широких групп населения. Прямая финансовая помощь и предоставление кредитов на развитие материально-технической базы могут осуществляться как автономно, так и в сочетании. Максимальный объем помощи составляет 75% от суммы расходов, а в ряде случаев может достигать 90%.

Государственный бюджет ежегодно выделяет определенную сумму для оказания финансовой помощи национальным спортивным организациям в соответствии со списком, утвержденным Государственным Советом Финляндии. В числе организаций, имеющих право на государственное финансирование — зарегистрированные ассоциации, ориентированные на развитие общеразвивающих физических упражнений, физического воспитания и спортивной науки. Государственные дотации выделяются также на формирование трудовых ресурсов, а также науку и научное обслуживание спорта. Например, муниципальный округ Финляндии с населением не менее 10 тыс. чел. или несколько муниципальных округов общей численностью не менее 10 тыс. чел. имеют право на государственное финансирование заработной платы одного инструктора по спорту для специальных групп населения.

Закон Французской Республики об организации и повышении роли в обществе физической и спортивной активности (1984 г., с последующими изменениями и дополнениями) устанавливает условия, при которых спортивные организации получают помощь от государства. В качестве одного из основных условий оказания такой помощи выступает наличие у спортивного объединения делегированных полномочий. Школьные и университетские спортивные ассоциации получают помощь и от государства, и от органов мастного самоуправления. Последние оказывают содействие деятельности названных ассоциаций тем, что обеспечивают возможность использовать принадлежащие им спортивные сооружения и оборудование. Во Франции из государственного бюджета на спорт выделяется 0,2% средств. Если учитывать, что заработную плату преподавателям физического воспитания выплачивает Министерство образования, то совокупные государственные расходы достигнут 0,8% национального бюджета. Регионы Франции тратят на спорт около 1% бюджета, департаменты — также 1%, коммуны — 4,5% бюджета. Занятия физической культурой и спортом по месту работы или службы в армии рассматриваются законом как важнейшее условие развития спорта для всех, а также в качестве средства предупреждения профессиональных производственных рисков. В этих целях рабочие комитеты предприятий призваны способствовать развитию физической активности и спорта на производстве и участвовать в их финансировании, в частности в различных формах поощрять сотрудников, которые систематически участвуют в занятиях физическими упражнениями и видами спорта.

Предпринимательство составляет значительный финансовый ресурс спорта для всех. Однако здесь следует подчеркнуть следующий аспект. В силу высокой капиталоемкости спортивных услуг организация коммерческой организации в данной отрасли требует высокого первоначального капитала. Поэтому без поддержки государственных и местных органов управления ресурсы предпринимательства будут ориентированы на обеспечение потребностей в занятиях спортом высокодоходных слоев населения, тогда как такие секторы, как дети, средний класс, пенсионеры и т.д., не будут иметь возможности заниматься физической активностью. За счет прямого или косвенного государственного участия в деятельности спортивных коммерческих организаций за рубежом данная проблема нивелирована, однако в России не сделаны попытки ее решения.

Материальные ресурсы — сеть ФСС. Международное законодательство гласит, что для достижения целей развития массового спорта правительствам, государственным органам и компетентным негосударственным организациям на всех уровнях следует объединять свои усилия по планированию создания и оптимального использования спортивных сооружений, оборудования и инвентаря. Подчеркивается, что физическое воспитание и спорт должны быть обеспечены соответствующим оборудованием и инвентарем, особенно в целях организации активного участия молодежи в занятиях спортом. При этом вопросы планирования сети спортивных сооружений должны считаться делом государственных органов.

В Аргентине законом предусмотрено, что средства Национального фонда спорта направляются на строительство, модернизацию и эксплуатацию спортивных сооружений, на помощь спорту вообще, на подготовку научных кадров, технических специалистов и спортсменов, на проведение спортивных соревнований национального и международного масштаба. Фиксированная часть средств предназначается национальным университетам на проведение пропаганды физической культуры и спорта. Получателями средств могут быть как государственные, так и частные организации.

Высший совет спорта в Испании разрабатывает и реализует в сотрудничестве с общинами автономий планы по строительству и модернизации спортивных сооружений, включая их оборудование. При этом планирование и строительство спортивных сооружений общественного назначения, финансируемое из фондов государственной администрации, осуществляются таким образом, чтобы содействовать их многостороннему использованию, максимальной загрузке в течение суток, доступности для граждан с различным уровнем физической подготовленности, лиц с физическими недостатками и пожилых граждан.

Французское законодательство особенно жестко регулирует вопросы спортивного оборудования. Например, существует законодательная норма о том, что владелец спортивного оборудования обязан сделать об этом заявление в администрацию для составления описи оборудования. Кроме того, изменение характера использования частного оборудования, а также частичная или полная его ликвидация могут быть совершены только при наличии разрешения мэра населенного пункта. Эта статья содержит также важную норму, касающуюся льготного налогообложения; любое изменение использования спортивного оборудования без разрешения влечет за собой право изменения системы взимания совокупных налогов с владельца.

В Германии предусмотрено, что финансовая помощь спортивным организация оказывается, когда не хватает собственных средств для решения задач по оплате административных расходов, приобретения спортивного инвентаря и оборудования, проведения учебно-тренировочной работы. Кроме того, как на строительство спортивных сооружений, так и на трудовые ресурсы могут выделяться целевые субсидии: «Строительство и реконструкция спортсооружений — одна из значительных статей расходов Земель и муниципалитетов. На эти цели расходуются миллиарды марок» [1]. Известно, что строительство и оборудование, приобретение инвентаря для спортивного сооружения требуют значительных инвестиций, поэтому обычной практикой в Германии и во Франции становится бесплатное предоставление муниципальных спортсооружений в ведение клубов, несмотря на значительные расходы по их содержанию и аренде.

Во Франции большинство коммун выделяет следующие приоритеты в развитии спорта для всех: содержание спортивных сооружений, формирование политики спорта для молодых, участие в оздоровительной профилактике. Такую же практику осуществляют муниципалитеты Дании, где бесплатно обеспечивают спортивные организации необходимым оборудованием либо предоставляют субсидии для аренды оборудования.

Характерной особенностью развития сети физкультурно-спортивных организаций за рубежом является превалирование доли предприятий общественной собственности и некоммерческих организаций. Так, доля сооружений, находящихся в собственности префектур, муниципалитетов и т.д., деятельность которых не направлена на получение прибыли, составляет: по залам — 87% в Японии и 73% — в Италии; по бассейнам — 87% в Японии и 41% — в Италии; по плоскостным сооружениям — 69% в Японии и 53% в Италии [5].

Трудовые ресурсы. Международное законодательство указывает, что обучение, обеспечение кадрами и управление в области ФКС должны обеспечиваться квалифицированным персоналом. При этом весь персонал должен иметь соответствующую квалификацию и подготовку, а также повышать свою квалификацию в целях обеспечения соответствующих уровней специализации. Кроме того, должен быть использован также добровольный персонал, надлежащим образом обученный и подобранный.

Высший совет спорта в Испании формирует предложения по подготовке специалистов для отрасли. Законодательство о спорте Финляндии регулирует все вопросы кадровых ресурсов отрасли, в том числе оплаты труда различных категорий персонала. При этом квалификацию (образование, опыт работы) муниципальных спортивных работников — директора по делам спорта, секретаря по делам спорта, инструктора по спорту, инструктора по спорту для специальных групп населения, заработная плата которым выплачивается из государственного бюджета, определяет муниципальный спортивный комитет.

Во Франции также жестко регулируются стандарты образования тренерского персонала. В частности, устанавливается, что документом, разрешающим преподавать, организовывать физкультурную и спортивную активность, а также руководить ею за вознаграждение, т.е. выполнять функции преподавателя, тренера, инструктора, воспитателя и им подобное, является специальный диплом.

В Финляндии подготовка специалистов и преподавателей в области ФКС ведется в 11 физкультурно-спортивных центрах и учебных заведениях. Например, крупнейший Институт спорта и физвоспитания Виерумяки имеет хороший спортивный центр, в основе его деятельности заложена бизнес-идея: «развивать, производить, продавать». Центр располагает хорошо развитой инфраструктурой, причем штатных сотрудников в центре 11 человек и порядка 800 внештатных, привлекаемых по мере необходимости в течение года. Система подготовки и обучения спортивных специалистов предусматривает 3—4 года. Часть своих затрат центр покрывает за счет бюджета Министерства образования, причем дотации государства составляют всего 10%. На зарплату персонала расходуется порядка 38% от дохода [3].

Научно-информационные ресурсы. За последние десятилетия научно-информационные ресурсы в области ФКС стали занимать ведущее место по значимости. С точки зрения авторов, данные ресурсы правомочно разделить на две категории — пропаганда здорового образа жизни и информационно-научное сопровождение работы тренера и другого спортивного персонала. Такое подразделение отражается на деятельности ведущих зарубежных спортивных научно-информационных организаций.

В Финляндии организации, занимающиеся спортивной наукой, имеют законодательно признанное право на прямое государственное финансирование. При этом не менее 20% учебного времени подготовки специалистов в сфере ФКС отводится научным изысканиям. Кроме того, государство поддерживает организацию любой формы собственности, где ведутся научные исследования в области спорта и физических упражнений. Общий спортивный бюджет пяти ведущих французских телеканалов составляет 1,3 млрд. франков.

В Германии особое место занимает пропаганда спорта для всех, осуществляемая посредством различных кампаний и программ, так Министерство по вопросам семьи, пожилых людей, женщин и юношества выступило с проектом под девизом «движение, игра и спорт на службе у пожилых», совместно со многими организациями и Немецким спортивным союзом. Целью проекта, разработанного на соревновательном принципе, является выбор и награждение ряда специальных инициатив, различных видов деятельности, проектов, направленных на стимулирование дальнейшего развития спорта для всех и использования всех его возможностей людьми пожилого возраста и другими возрастными группами людей, занимающихся спортом. Предполагается, что инициативы внесут вклад в повышение качества жизни и здоровья пожилых людей. Следует особо подчеркнуть, что все проекты сопровождаются значительной финансовой поддержкой. Так, в данном случае Министерство выделяет DM 40 тыс. для поддержки лучших проектов. Государственный институт Sportwissenschaft выпустил две брошюры в поддержку кампании, начатой Министерством. Первая часть касается нынешней ситуации с пожилыми людьми в Германии, их нужд и требований. Вторая — освещает конструктивные детали возможностей спорта для пожилых людей. На развитие массового спорта и спорта в свободное время направлены также проводимые Союзом германских спортивных обществ мероприятия «Тренируйся», «Спорт для всех», «Лучше всего заниматься спортом в союзе», массовые состязания в беге, плавании, велосипедных и лыжных гонках и походах. В результате за двадцать лет количество клубов выросло с 40 до 80 тыс., количество занимающихся с 10 млн. до 21 млн. граждан, число людей, регулярно занимающихся физическими упражнениями, выросло с 21 млн. до 36 млн., т.е. охват массовым спортом населения превысил 60% [4, c.187].

Рис. 1. Ресурсное обеспечение массового спорта за рубежом

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы. Развитие ФКС строится при соблюдении приоритета массового спорта. В большинстве стран реализуются единые подходы к ресурсному обеспечению массового спорта, основанные на его приоритетности и признании высокой социальной значимости (рис. 1).

За рубежом массовый спорт в первую очередь является механизмом оздоровления населения, достижения самореализации, самовыражения и развития, а также средством борьбы против асоциальных явлений. Поэтому государства придают вопросам развития массового спорта особую значимость, ставя основной целью вовлечение населения в занятия массовым спортом. Основными характеристиками процессов развития массового спорта являются: повышение роли государства в поддержке массового спорта, а также всех форм организации деятельности в данной сфере, использование массового спорта в профилактических и лечебных мероприятиях, профилактике негативных социальных явлений, использование спорта в нравственном, эстетическом и интеллектуальном развитии молодежи.

Влияние данных процессов привело к росту доходов от: спортивных зрелищ и сектора спортивных услуг; увеличения объемов спортивного телерадиовещания; развития физкультурно-оздоровительной инфраструктуры с учетом потребностей населения; многообразия форм обслуживания, методов и средств предложения услуг массового спорта.

Доказано, что ФКС способна выполнять все возложенные на нее функции при охвате населения спортивными услугами в 30%. В настоящее время по различным оценкам, в России данный показатель составляет 7—8% населения. Разница между отечественными и зарубежными показателями составляет более 50%. Очевидной актуальностью отличаются вопросы развития массового спорта, которым в последнее время уделяется гораздо больше внимания. Вместе с тем необходимо переосмысление и адаптация позитивного зарубежного опыта, который на практике доказал свою эффективность.

Литература

1. Соколов А.С. Роль и участие местных органов власти Германии и Франции в развитии физического воспитания и спорта. // Теория и практика физической культуры. — 1999. — №4. — С. 45—49.
2. Стенограмма парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации 19 ноября 1996 г.
3. Деньги счет любят // Спорт для всех. — 1997. — №1. — С. 53—56.
4. Государственный совет РФ (материалы заседания Государственного совета РФ и официальные документы). — М., январь 2002, с. 195.
5. Кузьмичева Е.В. Зарубежный опыт формирования сооружений для физкультурно-оздоровительных и массовых спортивных занятий населения // Теория и практика физической культуры. — 1997. — №3.

¹ Термины «массовый спорт» и «спорт для всех» давно стали синонимами в развитых государствах мира. Однако в России в силу определенных социально-экономических причин более корректным является термин «массовый спорт», поскольку такие категории населения, как инвалиды, пенсионеры и пр., не обладают доступом к получению спортивных услуг.

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/