адъюнкт кафедры управления и психологии
Российской таможенной академии ГТК РФ
Одной из тенденций развития современного менеджмента в государственной службе является все большее применение экономических методов управления, а также использование моделей и концепций, доказавших свою эффективность в коммерческих структурах. В налоговых, таможенных и других госслужбах стран Западной Европы, особенно Германии и Австрии, в последние годы с успехом внедряются инструменты контроллинга, бенчмаркинга и менеджмента качества. Разработки ведутся и в нашей стране1. На первый взгляд, это неудивительно, ведь в управлении организацией проявляются общие механизмы независимо от специфики ее деятельности и организационной структуры, а многие концепции и подходы успешного менеджмента (например, общие принципы и требования, содержащиеся в стандартах ISO) универсальны и применимы для любого вида деятельности. Однако, несмотря на то, что основные закономерности общего менеджмента проявляются и в управлении государственными организациями, адаптация инструментов управления, применяющихся в коммерческих структурах, к условиям и специфике деятельности государственной службы представляет собой довольно сложную задачу. Основным вопросом на сегодняшний день остается определение эффективности деятельности государственной организации, целью которой не является получение прибыли, поэтому центральное место в практике современного менеджмента в государственной службе занимает измерение и мониторинг результатов.
Появление контроллинга как функционально обособленного направления экономической работы на предприятии, связанного с реализацией финансово-экономической комментирующей функции в менеджменте, открыло также новые перспективы повышения эффективности управления в системе государственной службы. Последние несколько лет, например, таможенные службы Германии, Франции и Австрии активно внедряют такие методы контроллинга, как учет затрат и результатов (KLR), и системы показателей (BSC), пользуясь консультационной поддержкой консалтинговых фирм.
Учет затрат и результатов2, применяемый в коммерческом секторе уже на протяжении многих лет, называют «способом выживания в условиях конкуренции»3. УЗР служит базой для принятия управленческих решений, для разработки оптимизационных моделей. Западные теории менеджмента в государственной службе рассматривают УЗР в качестве одного из основных инструментов контроллинга, позволяющего создать эффективную систему управления затратами и результатами деятельности. Учет затрат и результатов предоставляет необходимую информацию для экономически ориентированного процесса управления затратами и результатами, обеспечивает «прозрачность» затрат путем установления взаимозависимостей между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами.
УЗР представляет собой систему из трех блоков: учета по видам затрат, учета местам возникновения затрат и учета затрат по их носителям.
Что касается первых двух видов учета, они, безусловно, напротяжении многих лет используются в отечественном управлении в государственнойслужбе. Хозяйственный или бухгалтерский учет также позволяют определитьконечную сумму затрат, однако они ведутся по другому принципу и поэтому невсегда могут служить информационной поддержкой принятия управленческих решений.Бухгалтерский учет ведется в соответствии с планами счетов, определенныхМинистерством финансов. В связи с этим, например, ни из одной из смет неследует явно, какой процент расходов в общей сумме затрат занимают расходы наобразование сотрудников. Эти расходы отражаются на разных счетах, зачастуювместе с другими расходами, т.е. не учитываются отдельно. Дело в том, что счетасмет расходов и доходов, а также их детализация построены по принципу, которыйпредполагает использование информации в других целях. Поэтомунесмотря на то, что данные бухгалтерского и хозяйственного учета могут и должныбыть использованы в системе УЗР, однако они не могут полностью заменить его.
Целью учета затрат по их носителям является как можноболее обоснованное и справедливое отнесение всех возникающих затрат на конечныепродукты. Современные системы контроллинга предусматривают две возможные концепции УЗР: использование в учете затратпо их носителям попроцессный или попродуктныйподход.
Первый заключается в аналитическом рассмотрении процессов,происходящих в системе. Носителем затрат является таким образом определеннаядеятельность и ее составляющие. Этот подход целесообразно использовать в томслучае, если внедряемая система УЗР более ориентирована на эффективноеуправление организационными процессами (акцент на функции менеджмента«организация» и «координация»). Попродуктный подходпредусматривает ориентацию на конечный результат, называемый продуктом илиуслугой и предполагает самый глубокий уровень анализа. Поскольку продукты иуслуги в системе государственной службыявляются результатом деятельности многих сотрудников и даже подразделений,осуществлять контроль за результатами отдельных лиц непредставляется возможным, что, безусловно, является достоинством метода с точкизрения возможности его внедрения.
В зависимости от целей внедрения УЗР и текущего уровняразвития управленческого и финансового учета может быть использован любойподход. Так, например, в 1997 году фирмой Arthur D.Littleсовместно с группой ведущих ученых-экономистов была разработана концепция учетазатрат и результатов для всех государственных служб Германии. Данная концепцияне ограничивает выбор той или иной системы учета затрат — одни службы, напримерналоговая и таможенная, используют попродуктныйподход, другие — служба Федеральной собственности — попроцессный.
Согласно исследованиям4степень принятия сотрудниками попродуктной концепции,как правило, выше. Однако разработка каталога продуктов представляется гораздоболее сложной, нежели каталога процессов, поскольку для ряда продуктов сложноопределимы количественные и качественные характеристики.
Учет затрат по их носителям предусматривает ступенчатую иерархию носителей затрат. Так, продукты могут быть объединены в продукты более высокого «ранга» или подразделяться на подпродукты.
Разработка системы учета затрат и результатов представляется перспективной и в нашей стране. Наличие такой системы позволит:
- во-первых, установить взаимосвязь между затратами и результатами деятельности, что даст возможность в дальнейшем достичь определения значения для всей системы каждого из продуктов, а также степени их взаимовлияния и перейти к решению вопроса об эффективности деятельности государственной службы;
- во-вторых, эффективно осуществлять процессы экономического планирования, организации и контроля, проводить экономическую оценку инвестиций, проводить сравнения с целью выявления резервов улучшений;
- в-третьих, обеспечивать руководство информацией при распределении хозяйственных средств и составлении бюджетов и соответственно более эффективно распределять средства;
- в-четвертых, экономически обосновывать размер платежей и сборов за предоставляемые услуги (например, за консультирование).
Первым важным вопросом при разработке системы учета затрат и результатов является выбор системы учета, вторым — разработка соответствующего каталога продуктов. На каждой стадии разработки и внедрения УЗР необходимо проверять ее рациональность и экономичность. УЗР должен обеспечивать различные уровни управления только необходимой (релевантной) информацией. Это означает, что важным моментом является определение круга получателей информации, а также объем этой информации для каждого получателя, что позволит не только предотвратить «разрастание» системы за счет большого количества ненужных цифр, но и сформировать удобную и эффективную систему отчетности. Управленческие кадры должны активно использовать информацию, предоставляемую УЗР, и предъявлять свои пожелания к качеству этой информации, иначе система теряет цель своего истинного назначения.
Система УЗР не должна быть статичной, напротив, постоянно развиваться совершенствоваться в соответствии с приобретаемым опытом. Обязательным условием существования УЗР является постоянное использование информации, которую система УЗР предоставляет, и постоянное совершенствование самой системы в соответствии с потребностями службы.
Реальные границы этого инструмента лежат в области учета результатов для некоторых специфических областей деятельности. В этом случае может быть произведена «усредненная» оценка издержек, использованы методы и инструменты менеджмента качества.
Система показателей — Balanced Scorecard (BSC)
Инструмент Balanced Scorecard (BSC), которым пользуется большинство предприятий на Западе, был разработан Р.Капланом и Д.Нортоном около десяти лет назад. Он представляет собой систему показателей, которые группируются в соответствии с целями предприятия и имеют различный удельный вес в системе оценки общих результатов деятельности. В соответствии с классификацией систем менеджмента, принятых за рубежом, главным образом в США, BSC относят к Информационным системам менеджмента (Мanagement Information Sуstems).
Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективных управленческих решений, характеризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению ориентацией на правила и процедуры. BSC является инструментом стратегического управления предприятием и не является только системой измерения достигнутых результатов. Как замечают сами его разработчики, «BSC is Management, not Measurement»5 (BSC — это управление, а не измерение), подчерчивая тем самым, что показатели, используемые в BSC, являются производными от стратегии предприятия и ее организационной структуры. На сегодняшний день государственные службы используют огромное количество показателей деятельности, многие из которых зачастую не являются «релевантными», т.е. значимыми для оценки их деятельности.
Специалистами группы «Plus Zoll» Германского таможенного управления начата работа по разработке системы показателей по основным «целевым» направлениям, которыми являются:
- степень выполнения поставленных задач в соответствии с экономическими и политическими целями;
- степень удовлетворенности клиентов, т.е. потребителей услуг;
- степень удовлетворенности сотрудников;
- эффективность управления.
Пилотный проект должен быть реализован до конца этого года.
В период существенных изменений в теории и практикеуправления в системе государственной службы в нашей стране разработка системучета затрат и результатов и систем показателей как элементов будущегоконтроллинга представляется очень перспективной. Целью внедрения данныхинструментов является обеспечение руководства информацией для принятияуправленческих решений. В этой связи следует заметить, что в отличие отфинансового учета, ведение которого обязательно для всех бюджетных учреждений всоответствии с законодательством6, решениео внедрении инструментов контроллинга должно принимать каждое министерство иливедомство самостоятельно, учитывая цели и специфику своей деятельности.Аналогом УЗР в системе государственной службы может служить управленческий учеткоммерческих фирм, который используется наряду с финансовым учетом иорганизовывается каждым предприятием по своему усмотрению. С другой стороны,использование единообразных подходов в организации измерения, контроля ианализа затрат и результатов, использование сходных систем показателей позволятсоздать в будущем единые системы оценки эффективности деятельности различныхгосударственных служб. Именно поэтому для каждого ведомства исключительноважным является изучение и использование уже имеющегося зарубежного иотечественного опыта: методов учета затрат, механизмов их распределения наконечные продукты, методик разработки систем показателей.
При разработке системы показателей BSC в нашей странебудет полезным придерживаться следующих рекомендаций.
В первую очередь разработка такого проекта должна вестись профессионалами при участии специалистов-практиков, кроме того, для успешной реализации проекта инициатива внедрения проекта должна исходить «сверху», необходимо 100%-ное согласие руководства, понимание задач проекта. Как показывает опыт зарубежных фирм и госслужб7, проект должен быть разработан и внедрен по возможности в относительно короткие сроки. Стратегическая часть и основные показатели — примерно за полгода, в следующие полгода — внедрение и организация соответствующей поддержки проекта средствами программного обеспечения. В случае если проект длится дольше, возникает опасность его критики и постепенного свертывания.
Система BSC не может и не должна быть «статичной», с течением времени необходимо производить корректировки и изменения, разрабатывать новые показатели, совершенствовать старые и т.д. Однако первая версия должна быть внедрена в жизнь по возможности как можно быстрее. Еще до начала внедрения проекта необходимо определиться с ресурсами — денежными, временными, трудовыми. Что касается последних, важно определить, будет создан специальный отдел (многие предприятия, например, создают отдел контроллинга) или внедрением будут заниматься сотрудники наряду с основной работой, иногда целесообразным представляется привлечение «внешних» специалистов.
Об успешности внедрения экономическихметодов в систему управления в государственной службе свидетельствуетположительный опыт зарубежных стран. Так, например, в Вооруженных силахГермании — бундесвере — внедрение вышеописанных методов привело к снижениюзатрат на сумму около 30 млн. евро, Федеральная служба почтовой связи ителекоммуникаций снизила издержки на 25%8. Дальнейшее внедрение технологий современного менеджмента и разработка моделей и методов, эффективно применяющихся вкоммерческих организациях, являются необходимой предпосылкой улучшения системыуправления в государственной службе и залогом повышения эффективности еедеятельности, а значит, более успешного решения задач, стоящих передгосударственными службами на современном этапе.
1 Cм., например: Барамзин С.В. Система управления таможенными процессами на основе МС ИСО серии 9000: Рекомендации по созданию и макет системы. — М., 1998.
2 В немецкоязычной литературе принят термин Kosten- und Leistungsrechnung и аббривиатура KLR, в англоязычной — сost accounting and results account.
3 Cм., например: Zdromyslaw, Robert: Kosten-, Leistungs- und Erloesrechnung, Muenchen, Wien 1995.
4 Kosten — und Leistungsrechnung Zoll, Bildungszentrum der BFV, Muenster, 2000.
5 Cм.: Kaplan, Robert/Norton, David, The Balanced Scorecard, Translating Strategy into Action, Boston, Mass 1996.
6 См., например: Приказ N 107н от 30 декабря 1999 г. «Об утверждении инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях».
7 См.: Erfahrungsbericht zum Pilotprojekt «Einfuerung einer Kosten — und Leistungsrechnung in der Zollverwaltung», Stand 30. Juni 2000, Koordinierende Stelle KoSt KLR Hamburg.
8 См.: Vorschriftensammlung der Bundesfinanzverwaltung, KLR-Handbuch, BMF,1997, Druck: J.Bachem 50668 Koeln.
|
