Быков И.В.,
заместитель руководителя
Администрации губернатора
Пермского края,
Решётников М.Г.,
заместитель директора Департамента
по межбюджетным отношениям
Министерства регионального развития
Российской Федерации
Эпоха перемен, в которой оказалась Россия на рубеже веков, стала для нашей страны временем новых отношений государства и общества. Объективные изменения, произошедшие за последние 15–20 лет, значительно повлияли на цели, способы и механизмы, которые использует власть для осуществления государственного управления.
Анализируя сложившуюся систему государственного управления и соответствующую структуру органов государственной власти, построенную исключительно по отраслевому критерию, можно сделать уверенный вывод о том, что существующая система государственного управления является не вполне адекватной по отношению к содержанию современной экономической и социальной организации в условиях разнообразия форм собственности, гражданского оборота и свободы рынка.
При этом следует отметить, что правовые и экономические условия, присущие в настоящее время системе государственного управления, не всегда были таковыми. В условиях унитарного государства с монополией собственности и возможностью отраслевого централизованного управления со стороны государства это была единственно реальная система управления экономикой.
Государственное управление представляло собой систему вертикального, прямого и непосредственного руководства всеми подчиненными хозяйственными и социальными структурами. Правовой основой такой системы управления было эксклюзивное право собственности как инструмент, которым практически обладало только государство. Экономическую основу всей системы составляли объекты единой государственной собственности как предмет управления исключительно со стороны государства.
Конституционное закрепление советской системы управления включало утверждение отраслевой административно-командной структуры государственной власти с полным отрицанием и практическим искоренением частной собственности. Такая система государственного управления является прообразом той системы государственного управления, которая действует сегодня как на федеральном, так и региональном уровнях, и эффективность её воздействия на происходящие процессы является недостаточно высокой.
Целью данной статьи является ретроспективный анализ системы государственного управления, действующей на региональном уровне, на основе которого мы попытались обосновать, почему же государственное управление в настоящее время не обладает той эффективностью, которой оно обладало в советский период в условиях «тотального» собственника и управленца, и обоснование новой модели управления регионом, позволяющей повысить эффективность государственного управления.
Решение поставленной выше проблемы распадается на следующие блоки: анализ трансформации отношений двух основополагающих правовых институтов – государства и собственности; анализ системы государственного управления в сфере организации постановки целей и задач власти, планирования деятельности и соответствующего контроля исполнения; анализ функционального распределения полномочий органов государственной власти и организации их исполнения.
Каждый из этих блоков может быть самостоятельным предметом исследования, поэтому в данной статье основной аспект будет сделан на анализе трансформации отношений двух основополагающих правовых институтов – государства и собственности, которые являются базисом двух других блоков, и на формировании новой системы управления регионом в Пермском крае.
Основным документом государства является Конституция, и выполнение конституционных прав является определяющим по отношению ко всем другим. В связи с этим начнём анализ с исследования конституционного права советской России. Ни для кого не секрет, что все конституции советского типа были в значительной мере декларативны: они провозглашали лозунги и принципы, которые фактически не осуществлялись в жизни. Тем не менее, основные законы государства содержали
не только подобные положения. В частности, все конституции рассматриваемого этапа развития страны нормативно устанавливали фактический запрет на частную собственность путем её уничтожения с помощью тотальной национализации, с одной стороны, и соответствующую административную систему единого государственного управления всем «народным хозяйством» страны, с другой. И это не случайно, поскольку система управления как унитарное монархическое государство формировалась на подобных принципах за много лет до революционных преобразований начала XX в.
К ним относятся реформы Петра I, закрепившие административно-территориальное деление страны на губернии и их управление в фискальных целях; губернская реформа Екатерины II, призванная повысить эффективность налоговой, полицейской и судебной политики путём укрепления института наместничества. Социалистическая революция октября 1917 г. лишь довела систему «тотального» государственного управления до ещё большего совершенства. Одновременно с этим в России была сформирована экономика по типу «социалистического хозяйства»(1), основой которого стала национализация практически всего значимого имущества и создание гигантского аппарата управления национализированным хозяйством.
Поскольку Россия исторически являлась многонациональным, многоконфессиональным государством, в основу формирования структуры власти с точки зрения взаимоотношений центра и регионов был положен принцип федерализма, воплощённый в административно-территориальном делении. Это подтверждалось и формальным признанием национального статуса отдельных областей, которые могли входить
(1) Для понимания, насколько глубоки были изменения в сфере отношений собственности и свободы рыночного оборота, которые произошли в России после революции 1917 г., более подробно см. [4, c. 16–29].
«на началах федерации» в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (РСФСР). Территориальной основой советской власти по существу остались те административные единицы, которые были созданы в Российской империи на основе численности проживающего населения и сложившейся системы расселения.
Необходимо подчеркнуть, что основой традиционной системы расселения в России было аграрное производство, включая последствия переселения крестьян в результате реформ начала века.
Верховная власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами – Всероссийскому центральному исполнительному комитету (ВЦИК) Советов. В целях управления огромными национализированными ресурсами страны ВЦИК был наделён правами объединения и согласования работ по законодательству, управлению и контролю. ВЦИК образовывал специализированную структуру – Совет народных комиссаров для общего управления делами и отделы (народные комиссариаты) для руководства отраслями управления.
Национализация промышленности, транспорта, банков требовала создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Активное вмешательство советского государства в экономику осуществлялось через структуры Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ). Первоначально в структуру ВСНХ входили отделы: отраслевые (по металлу, топливу, химический и др.), функциональные (снабжение, производство и др.) и обслуживающие (статистика, иногородний и т. д.). Позднее, после перестройки ВСНХ, значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты под общим названием «главки». Главки создавались двух видов: отраслевые («Главнефть», «Главруда», «Главметалл», «Главтекстиль» и т. д.) и по видам продукции («Главгвоздь», «Главсоль», «Главспичка», «Главспирт» и т. д.). Им непосредственно подчинялись крупные и средние, а порой и мелкие предприятия [2, с. 93].
Структурно федеративный принцип построения Республики был определен организацией советской власти на местах в виде областных, губернских, уездных (районных) и волостных Съездов Советов, созываемых соответствующими по территории исполнительными органами советской власти (исполнительными комитетами), предметом деятельности которых были вопросы, имеющие территориальное значение.
Финансовая политика государства в отношении территориальных органов власти заключалась в предоставлении последним в распоряжение всех необходимых средств для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Республики. Выполняя поставленную задачу, государство не останавливалось ни перед чем, в том числе и перед вторжением в право частной собственности. Таким образом, за территориальными органами власти были закреплены определенные полномочия как за органами власти и как за субъектами хозяйственных отношений.
Руководящими единицами и «центрами ответственности» в губернских исполнительных комитетах были отделы, ведавшие определённой отраслью деятельности, входящей в компетенцию губернского исполнительного комитета.
При губернском исполнительном комитете были образованы губернское экономическое совещание и отраслевые отделы, в том числе земледелия, финансовый, образования, труда, продовольствия и др., постепенно достраивая всю структуру «вниз» к конкретным подчиненным и ведомственным предприятиям и иным субъектам хозяйственного оборота.
Следует обратить внимание на очень важный момент в описанной структуре управления. Являясь исключительно вертикальной, она предполагала абсолютное и качественное исполнение. Внутри неё был заложен мощный стимулирующий элемент в виде социалистической идеологии. Эта идеология сопровождалась параллельной структурой партийного руководства, которая неустанно занималась определением целей управления, постановкой задач и контролем их исполнения. Структура партийного руководства аналогично советским органам управления постепенно была представлена огромной сетью республиканских, краевых, областных, районных, городских и т. д. комитетов и партийных ячеек, вплоть до каждого предприятия, организации и учреждения.
В целом так построенная система управления обречена на успех. И только условия экономического, социального и политического характера могли стать причиной её содержательных изменений.
Таким образом, в советский период в России была создана и закреплена в первой Конституции Советского государства полномасштабная картина формирования государственного хозяйства на основе государственной собственности и соответствующая структура отраслевого и ведомственного государственного управления, являющаяся прообразом существующей системы в настоящее время. Следует отметить, что по отношению к поставленной в статье проблеме – трансформации отношений государства и собственности – это был шаг назад к тому состоянию государственного управления, в котором находилась Российская империя в середине XIX в. до начала промышленной революции и буржуазных реформ, к состоянию, когда государство ещё не рассталось не только с тотальным правом собственности на экономические ресурсы в виде средств производства и капиталов, но и на трудовые ресурсы – крестьян в форме крепостного права.
Впоследствии Советское государство всё больше и больше утверждало свое монопольное управление как в социальной, так и в экономической сфере, активно используя для этого идеологический аппарат, который формировал «систему целеполагания». Таким аппаратом в стране была единая и единственная партия, как «направляющая» сила, напрямую и непосредственно сопровождающая всё государственно-хозяйственное управление. Таким образом, Советское государство создавало себя как «большого хозяина», развивая одновременно систему постановки идеологических целей и соответствующего стратегического планирования хозяйственной деятельности.
Очевидно, что с первых этапов формирования такая система управления показала себя с самой лучшей стороны. Абсолютно подконтрольное хозяйство страны, всеобщая трудовая повинность и чёткая система исполнения, конкретность поставленных целей и жёсткий контроль – по сути, составляющие элементы классического и качественного управления вообще. Рост социалистического сектора как в производстве, так и товарообороте, получившего абсолютный перевес в народном хозяйстве, дал возможность перейти к высшим формам ведения планового хозяйства – к единому народно-хозяйственному плану и единому финансовому плану.
В дальнейшем идеологическая подоплека целей неизбежно должна была войти в противоречие с объективными экономическими категориями и реальными механизмами развития экономики. Это случилось через несколько десятилетий, но структура государственного управления с её отраслевым характером, даже лишившись тех идеологических целей, которые ставил и планировал советский партийный аппарат, продолжает существовать и сегодня.
Завершая краткий анализ формирования в советский период системы государственного управления и её влияния на отношения государства и собственности, следует отметить, что в этот период были сформированы объективные правовые предпосылки, которые заложили основу и содержание системы государственного управления на принципах единоначалия государства в политической, социальной и имущественной сферах. Движущей силой этих преобразований была социалистическая идеология.
Теперь уже трудно сказать, как именно и в каких пропорциях идеологическая основа сочеталась с логикой экономического анализа и прогнозирования на каждом этапе создания и длительного развития социалистической системы государственного управления. Очевидно одно: система постановки целей была очень определённой именно идеологически и имела свою самостоятельную (партийную) структуру внедрения в систему советских органов государственного управления.
Следующим шагом данной работы является анализ отношений государства и собственности в территориально-административных единицах, в частности в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе (учитывая, что предложенные примеры показательны с точки зрения их национального и государственного статуса и, кроме того, данные территориальные образования в 2005 г. вошли в состав единой территории – Пермского края).
Несколько общих моментов. Конституция СССР закрепляла за РСФСР статус равноправной республики в составе Союза Советских Социалистических Республик. В свою очередь, в состав РСФСР входили автономные советские социалистические республики края, области (в том числе и Пермская), а также города республиканского подчинения, автономные области, находящиеся в составе краёв, и автономные округа, находящиеся в составе краёв и областей (в том числе Коми-Пермяцкий автономный округ).
Далее приведённые примеры в основном касаются Пермской области, поскольку бoльшую часть рассматриваемого в работе исторического периода система и структура управления в Коми-Пермяцком автономном округе и в Пермской области была в основном идентична.
Рассмотрим более подробно структуру государственного управления в Пермской области.
После административно-территориального реформирования Уральской области Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 октября 1938 г. была образована Пермская область. Государственная власть в области была представлена Пермским областным советом депутатов трудящихся и его Исполнительным комитетом. На первой сессии Областного совета в соответствии со ст. 92 Конституции РСФСР и ряда отдельных специальных законов были образованы его отделы и управления, деятельность каждого из которых имело свою главную цель. Так, главной целью земельного отдела было определено развитие сельского хозяйства; торговый отдел осуществлял общее руководство развертыванием советской торговли и регулировал деятельность всех торгующих организаций; отдел здравоохранения и отдел народного образования руководили действующей и поныне системой соответствующих бюджетных учреждений; отдел по делам искусств руководил работой театров, филармонии, музыкальных коллективов, музеев, художественных учебных заведений, художественной самодеятельностью и т. д. Промышленность была первоначально разделена между соответствующими отделами на топливную, строительных материалов, легкую и пищевую; комиссии были созданы для руководства общественным питанием, школами, коммунальным хозяйством.
В отдельных структурах осуществлялось руководство кинофикацией, переселением, сберегательными кассами, физкультурой и спортом, народно-хозяйственным учётом и другими направлениями деятельности. Очевидно, что никаких сдерживающих факторов по отношению к подробности определения этих сфер, кроме формальных списков и перечней, не было.
В итоге в промышленный Облисполком входили 11 горисполкомов и 104 поселковых и сельских совета, а в сельский Облисполком – 11 райисполкомов и 434 сельских и поселковых совета. «Областное подчинение» в данном случае означало руководство практически всеми предприятиями региона, за исключением предприятий республиканского значения.
Основой для такого рода организации и деятельности государственной власти являлись несколько факторов, о которых мы говорили в предыдущем разделе. Повторим, что самыми важными были:
- система централизованного государственного управления в унитарном государстве;
- исключительность государственной собственности и единственный собственник в лице государства на землю, её недра, воды, леса, основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд, а также другое имущество, необходимое для осуществления задач государства.
Конституция РСФСР допускала небольшой объём колхозной и иной кооперативной собственности, но при условии её использования для осуществления уставных задач. В личной собственности могли находиться только предметы обихода, личного потребления, удобства и подсобного домашнего хозяйства, жилой дом и трудовые сбережения. По отношению к Пермской области, традиционно являющейся территорией с развитой промышленностью и рискованным сельским хозяйством, вышесказанное не играло определяющей роли.
Благодаря этому цели и программы социально-экономического развития страны и отдельных её территорий, вплоть до каждой организации и предприятия, разрабатывались и осуществлялись исключительно в императивном режиме в рамках единого Закона СССР о Государственном плане экономического и социального развития на пятилетку.
Ещё одним примером «вертикальной» жёсткости служит определение структуры государственных органов в регионах в соответствии со ст. 151 Конституции РСФСР. Традиционны в этом смысле и нормы Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1982 г. «Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов в РСФСР», где детально перечислены соответствующие отделы и управления. Наиболее показательные из них: управление местной промышленности, аптечное управление, управление бытового обслуживания населения, управление общественного питания, управление издательств, полиграфии и книжной торговли, управление хлебопекарной и макаронной промышленности.
Нужно обратить внимание на то, что термин «управление» сочетал в себе два неразрывных смысла. С одной стороны, управление как структурная единица, организационное ядро, наделённое имущественным и штатным ресурсом с поставленными целями в определённой сфере, компетенция которого часто была максимально подробно описана в самом наименовании подразделения (аналогично можно описать структуры с наименованиями «комитет», «департамент», «отдел» и иные в том же значении). С другой стороны, «управление» имело смысл как функциональная категория, как перечень прав и обязанностей в отношении определённых, подчинённых субъектов, которыми являлись предприятия, учреждения и иные лица. Именно благодаря неразрывной связи двух этих смыслов, их органическому единству сегодня с трудом находится иное понимание термина «управление» в отношениях между структурами государства и субъектами свободного рыночного оборота.
Очевидно, что если попытаться сравнить полномочия этих структур, которые достаточно хорошо понятны исходя из названий, с полномочиями региональных властей сегодня, то обнаружится, что указанные сферы давно находятся за рамками прямого государственного подчинения.
Этот пример ещё раз показывает, насколько централизованно и подробно была установлена структура государственного управления народным (а по сути, государственным) хозяйством.
Конституция РСФСР в 1990–1992 гг. претерпела кардинальные изменения как основной закон государства и установила, что Российская Федерация – Россия есть суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нём народами.
Пермская область наряду с Коми-Пермяцким автономным округом приобрела конституционно-правовой статус и стала частью Российской Федерации.
В этот период начал своё движение процесс, который мы считаем важным проследить до сегодняшнего дня. Это процесс выведения из сферы практически «тотального» государственного управления в предшествующие годы объектов собственности и отдельных прав владения и пользования на средства производства, а впоследствии и землю. Это повлекло за собой уменьшение «доли» прямого государственного управления в таких макроэкономических процессах, как инвестиции и инновации, объёмы которых постепенно увеличивались за счёт частных собственников при размещении промышленных и производственных объектов и объектов инженерной инфраструктуры, объёмов и качества торгового оборота, в управлении социальной сферой, деятельностью институтов постепенно формировавшегося гражданского общества и т. д.
Характерные признаки в законодательстве этого периода можно отметить, аннализируя нормы Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» [1], который утратил силу только в 1999 г.
В областях предусматривались уже два самостоятельных органа государственной власти – Областной совет народных депутатов и областная администрация, компетенция которых определялась в том числе на принципах её разделения с компетенцией органов государственной власти и управления Российской Федерации и запрете принимать решения по вопросам, отнесённым законодательством Российской Федерации к ведению органов местного самоуправления.
В соответствии с законом экономическую основу деятельности областного Совета и областной администрации составляла собственность области, федеральная собственность, имеющаяся в области, иная собственность, служащая экономическому и социальному развитию.
Вопросы разграничения права собственности были начаты только с 1991 г., и в собственности области могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоёмы, леса и др.), объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие областное значение, предприятия и объединения, учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счёт средств области, в том числе на долевых началах, или переданные Областному совету от других органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, ценные бумаги и финансовые активы.
Помимо более чётко ограниченного права собственности по сравнению с периодом до 1991 г. закон определял и бюджетные права органов государственной власти области, в том числе и по регулированию местных бюджетов, и права в сфере установления налогов и иных платежей, полномочия в области планирования, финансов, учёта и др.
Важно отметить, что описание государственных полномочий не претерпело кардинальных изменений по сравнению с предшествующими периодами, но два фактора повлияли на их большую конкретность. Это разграничение права собственности, составлявшего материальную основу социально-экономической сферы области, и разграничение властных полномочий с Российской Федерацией и местным самоуправлением.
Одной из последних законодательных корректировок до вступления в силу Конституции России был Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» [5], в соответствии с которым подтверждался принцип разделения властей и государственная власть, в том числе в областях Российской Федерации, осуществлялась органами представительной (законодательной) и исполнительной власти. В документе устанавливались выборы в представительные органы государственной власти краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации и рекомендовалось республикам осуществить реформу органов государственной власти. Указ содержал большое количество положений, которые позднее были закреплены в тексте Конституции Российской Федерации.
Это краткое изложение истории формирования структуры государственного управления в Пермской области до 1993 г. имеет важное значение для того, чтобы отметить следующее. Во-первых, регионы были «оформлены» как государственно-правовые образования в виде ранее существовавших административно-территориальных единиц, в том числе Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ (то есть территориально), с наличием органов государственной власти (то есть административно) ещё до создания России как федеративного государства. Во-вторых, на момент установления статуса Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа как составляющих Российской Федерации они представляли собой единые государственно-хозяйственно-территориальные комплексы с целевыми комплексными планами социально-экономического развития на основе единой государственной собственности.
Таким образом, подводя итоги краткого анализа статуса Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, можно сделать вывод, что этот статус полностью соответствовал устройству унитарного государства с отраслевой административно-командной системой управления. Добавим только, что названные территориальные и властные основы закладывались в течение достаточно длительного периода времени. С другой стороны, экономические, социальные и правовые основания отношения власти, её методы управления и структуры государственных органов по отношению к этим характеристикам после 1993 г. серьёзно изменились.
За истекшие 15 лет в экономике введены и действуют правила свободного гражданского оборота, длительный путь прошла процедура приватизации государственного имущества в системообразующих отраслях экономики: промышленной сфере, энергетике, сельском хозяйстве, нефтегазовой, телекоммуникационной и строительной отраслях. Одним из существенных итогов стал переход отраслевого управления из полного ведения государства в ведение частных собственников.
Также законодательно были обеспечены принципиальные условия защиты права собственности, в том числе конституционное закрепление разнообразия форм собственности, обеспечение стабильности отношений собственности, включая чёткое обоснование условий принудительного отчуждения собственности.
Кроме того, приватизация государственного и муниципального имущества ликвидировала монополию государственной собственности на средства производства, создала условия для развития производства, основанного на частной собственности. Этап массовой приватизации страна прошла ещё в 90-х гг. XX в.: если в 1993 г. было приватизировано около 30 тыс. предприятий, то в 1999 г. – всего 700. В результате приватизации была решена задача изменения форм собственности: почти 60% предприятий стали частными, сформировались новые рыночные институты – акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании.
Соответствующие процедуры приватизации государственного имущества прошел и наш регион. Сегодня в Пермском крае насчитывается не более 20%(1) занятых в бюджетном секторе, количество бюджетных организаций составляет не более 2,1% общего количества организаций, осуществляющих свою деятельность в крае, их доля в общем объёме производства товаров и услуг не превышает 5,3%, объём инвестиций в основной капитал предприятий в государственном секторе – 14,3%.
В бюджетной сфере, где общественная и социальная значимость образовательных услуг, услуг в сфере здравоохранения и культуры подтверждена конституционно, государство монопольно сохраняет достаточно большой объём своего участия. Тем не менее, в рамках реформы социальной сферы в среднесрочной перспективе намечается её постепенный переход к конкурентному развитию в рыночных условиях.
Далее важно подчеркнуть следующее. Государство в целом и региональная власть в частности в результате проведения приватизации и установления свободного гражданского оборота в условиях рыночной экономики потеряло значительную часть своих возможностей прямого и непосредственного управления «хозяйством» страны. Даже там, где государство сохранило за собой право участия в управлении хозяйствующими субъектами на основе акционерного капитала, оно осуществляет это управление уже по правилам гражданского оборота, как участник гражданских, а не административных отношений.
Благодаря постепенным изменениям, которые произошли в правах собственности и взаимодействии между властью и территориально-социально-экономическим потенциалом, о которых было сказано выше, отраслевая структура управления полностью сохранилась не только в отношении учреждений бюджетной сферы, но и в остальных направлениях деятельности региональной власти. Традиционный принцип управления продолжает существовать, несмотря на то, что во многом теряет объективные основания. Очевидно, что отсутствие учёта этих объективных оснований преобразуется в снижение эффективности деятельности и качества исполнения стоящих перед властью задач. Тут ещё раз нужно вспомнить, что если отраслевая система управления и может выполнять функцию постановки целей деятельности, то только в оперативном и текущем режиме. Она никогда не была приспособлена для разработки и создания стратегии деятельности, никогда не решала задач среднесрочного и долгосрочного планирования и учёта политических, экономических и социальных факторов. Эту задачу всегда в советское время выполняли партийные органы. Даже ошибки формирования структуры управления совершались и исправлялись именно со стороны партийного руководства (вспомним хотя бы описанные выше решения ноябрьских пленумов ЦК КПСС 1960 г. и 1964 г.).
Подводя итог, следует отметить следующее.
Во-первых, региональная власть сегодня, сохраняя отраслевую структуру управления, очевидно, несёт риск снижения качества и эффективности своей деятельности из-за потери возможностей командного и прямого руководства в экономике, поскольку последнее всегда являлось объективной предпосылкой её действий.
(1) Здесь и далее – данные органов статистики.
Во-вторых, отказ от партийной структуры по существу лишил действующую региональную власть одной из самых существенных частей в системе управления – инструмента целеполагания и стратегического планирования, поскольку именно на неё ложились функции постановки конкретных целей деятельности от тактических (краткосрочных) до стратегических (долгосрочных), которая «вертикально» сопровождала всю систему советских органов государственной власти и осуществляла жёсткий контроль исполнения.
Тем не менее, отсутствие как конкретных тактических, так и стратегических задач, которые должна решать власть, невозможно. Если их не позволяют ставить традиционные отраслевые подходы в управлении, то они, рано или поздно, но очень остро будут поставлены со стороны субъектов экономики, гражданами или обществом в целом. Что и произошло, и в результате возникли противоречия между традиционной системой управления регионом и новой структурой экономики, основанной на многообразии форм собственности. Государственное управление в новых условиях стало неэффективным, что потребовало от региональной власти необходимости разработки нового подхода к управлению регионом.
В настоящее время в Пермском крае внедряется функционально-целевая модель управления регионом, которая кардинально отличается от традиционной отраслевой системы управления. Разработка и внедрение данной модели управления в Пермском крае обусловлены содержательным итогом приватизации, законодательного закрепления многообразия форм собственности и правил свободного гражданского оборота. В результате начал осуществляться переход большого объёма прав из сферы отраслевого управления и ведения государственных органов в руки частных лиц. Создание и развитие огромного количества объектов нефтяной, газовой, телекоммуникационной, строительной и иных отраслей, чёрной и цветной металлургии, как и многих других, стало делом частных корпораций. Участие государства в управлении объектами этих отраслей ограничивается акционерными долями в уставных капиталах и производится, за некоторыми исключениями, по общим правилам уже не административных, как ранее, а исключительно гражданских правоотношений.
Неизбежным следствием этого стал процесс децентрализации управления, выразившийся в первую очередь в появлении собственных самостоятельно формируемых целей и задач каждым из субъектов в противовес единому источнику системы планов и задач советского периода.
Рассмотрим более подробно сущность новой внедряемой в Пермском крае системы управления регионом. Основными элементами данной модели являются система целеполагания, система функционально-целевых блоков как центров ответственности, а также набор принципов формирования и исполнения бюджета.
Система целеполагания является отправной точкой формирования всей функционально-целевой модели управления. В её основе лежит определение целей регионального развития, иными словами, определение того «продукта», который «производит» региональная власть. При этом пространство общих целей формируется не объединением, а пересечением пространств целеполагания всех участников регионального развития. В результате на основе анализа были выделены основные сферы постановки целей на региональном уровне, которые были объединены в следующие блоки: развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, территориальное развитие, управление государственной и муниципальной собственностью. Все государственные задачи управленческого характера вписываются в эти пять блоков. Каждый блок имеет собственную цель, отвечает за её достижение, имеет достаточный объём ресурсов и прав для достижения цели. Все решения по проблемам блока принимаются внутри блока.
Блок развития человеческого потенциала отражает все цели, связанные с состоянием и развитием человека на территории. Соответственно, в рамках одной категории требуется объединить как количественные параметры, в первую очередь численность населения и её динамику, так и основные параметры качественных характеристик – здоровья населения, уровня накопленных знаний и навыков, структуры общества и развития социальных процессов внутри него, преобладающую мотивацию людей. При такой трактовке человеческий потенциал объединяет интересы собственно населения, государства, которое напрямую отвечает за социальную сферу, и бизнеса, которому, с одной стороны, нужен квалифицированный и качественный трудовой ресурс, с другой – грамотный и платёжеспособный потребитель.
Блок экономического развития включает цели, связанные с материальной основой существования участников регионального развития, которая характеризуется экономической категорией добавленной стоимости. Эта категория, применяемая в самой широкой трактовке, объединяет налоги, получаемые бюджетами различных уровней, доходы домохозяйств, созданные ими в процессе экономической деятельности, средства бизнеса, остающиеся либо для развития и инвестиционной деятельности, либо для формирования капитализации компаний.
Блок развития инфраструктуры представляет цели, связанные с долгосрочной основой жизнедеятельности человека и бизнеса. Здесь речь идёт в первую очередь о системах и объектах с крайне длительными сроками окупаемости, которые не могут рассматриваться в рамках обычной экономической деятельности, основанной на прин ципах свободного предпринимательства: транспортная инфраструктура (железные и автомобильные дороги, мосты, аэропорты, трубопроводы), энергетическая инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство и т. д. Такие системы создаются либо самим государством, либо под его пристальным контролем, на основе использования различных форм частногосударственного партнерства. В состав понятия «инфраструктура» в широком понимании могут входить и вопросы состояния и охраны окружающей среды.
Очевидно, что в таком понимании инфраструктура является базовой основой социально-экономического развития и напрямую затрагивает интересы всех участников. При этом объединяющей является цель создания и содержания максимально комфортной (качественной) инфраструктуры с наименьшими издержками.
Предложенные сферы постановки целей, будучи общими для всех участников регионального развития, оставляют весьма размытый спектр для конкретных целевых установок деятельности каждого из них. В связи с этим актуальна задача определения чётких приоритетных направлений развития и целевых показателей в каждой сфере. Улучшение этих показателей должно стать критерием позитивного регионального развития для каждого.
Целью блока развития территорий является создание системы муниципальных образований, которые обладают собственным ресурсом для развития, и формирование системы стимулов для их конкуренции. Достижение этой цели предлагается оценивать через рост обеспеченности расходов бюджетов органов местного самоуправления собственными доходами, а в перспективе перейти к оценке общего баланса территории – сколько она создает добавленной стоимости и сколько потребляет. Именно этот критерий и может являться основанием формирования структуры местного самоуправления.
Формирование блока управления государственной и муниципальной собственностью вытекает из остающейся у региональных органов государственного управления функции собственника. Дело в том, что процессы приватизации в различных субъектах федерации шли по-разному. Но в то же время независимо от процессов приватизации предприятий и организаций реального сектора экономики в собственности практически всех субъектов оставался и остаётся значительный по объёму сектор бюджетных учреждений. Характеризуя этот сектор в Пермском крае, можно привести такие характеристики: общая численность занятых в бюджетной сфере региона оценивается в 184 тыс. чел., число бюджетных учреждений только краевого уровня составляет 559 ед., численность занятых в них – 63 тыс. чел. с фондом заработной платы более 4 млрд руб. Очевидно, что всё это составляет весьма значительный бизнес, требующий от государства системы управления, адекватной применяемой в частном секторе.
Основным целевым показателем, отражающим стоимость любого бизнеса, является капитализация (не вдаваясь в варианты оценки данного показателя и возможности их применения к специфике бюджетного сектора и государственной собственности).
Отметим также, что на первых этапах допустимо использование в качестве целевого показателя объёма текущих доходов от собственности.
Предложенная система целей представляет собой, скорее, систему координат, в которую должны укладываться все инициативы органов власти и через призму которой будет оцениваться эффективность их усилий. Поэтому на следующем этапе требуется перейти от общих целей к конкретным направлениям деятельности и задачам органов управления.
Для этого предлагается выработать иерархическую систему целей и задач органов государственного управления на региональном уровне, последовательно сформулировав основные принципы формирования дерева цели и задач органов власти, детализировав на основе принципов предложенные общие цели, а также выработать и декомпозировать индивидуальные собственные (то есть присущие только органам власти) цели государственного управления на региональном уровне.
На первом шаге рассмотрим, как должно выглядеть дерево целей и задач органов власти. На верхнем уровне располагаются главные цели, о которых шла речь выше. Основанием дерева служит деятельность органов власти, которая может быть представлена двумя типами: государственными полномочиями (государственные функции, бюджетные услуги, выплаты населению и т. д.) и проектами (строительство объектов инфраструктуры, целевые программы и т. д.). Перед каждым из них должна быть поставлена конкретная задача, которая свяжет деятельность с одной из главных целей. Более того, ряд проектов и полномочий носит комплексный характер, то есть может быть направлен на достижение нескольких главных целей. В этом случае перед каждым из них будет поставлено соответствующее число задач.
Промежуток между главной целью и задачей может заполняться несколькими уровнями декомпозиции (детализации) целей более высокого уровня в цели низкого уровня.
На следующем шаге проанализируем те принципы, по которым цели более высокого уровня декомпозируются (раскладываются) в цели низкого уровня. Общая логика представлена на рис. 1.
Ключевым звеном декомпозиции является переход от основных направлений к конкретным проектам, полномочиям, публичным обязательствам.
Рассмотрим дерево целей на примере департамента экономического развития (рис. 2).
Главная цель – экономическое развитие. Движение в этом направлении предложено оценивать через два целевых показателя – заработную плату и численность занятых. Другими словами, экономическое развитие – это создание новых рабочих мест и повышение заработной платы на тех рабочих местах, которые уже имеются. Данные показатели позволяют оценить экономическое развитие в краткосрочном периоде. При этом следует понимать, что оценка экономического развития в долгосрочном периоде осуществляется через показатель валового регионального продукта (ВРП). Невозможность его использования в краткосрочном периоде объясняется сложностью подсчёта и, как следствие, его негибкостью.
Для достижения поставленной цели определены следующие направления деятельности: улучшение инвестиционного климата, расширение рынков сбыта региональных производителей, развитие малого предпринимательства, снижение издержек бизнеса, разумная земельная политика, содействие развитию рынка труда и поддержка приоритетных отраслей. Семь основных направлений для реализации главной цели – обеспечение экономического развития. И дальше каждое направление разбивается на задачи. Для примера покажем такое направление, как расширение рынков сбыта региональных производителей (рис. 3).
Далее для решения поставленных задач необходимо определение и реализация конкретных проектов (рис. 4).
Вот пример того, как от главной цели происходит формирование дерева направлений и задач, доходя до конкретного полномочия, конкретного проекта.
Итоговая система приоритетных направлений развития Пермского края окончательно была сформирована в 2007 г. и закреплена в Уставе края [6]. Данная система включает развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, развитие территорий и управление государственной и муниципальной собственностью [3, с. 37–39]. Но данная система не является неизменной структурой. Так, эволюцию целей регионального развития Пермского края можно проследить на примере материалов ежегодных докладов губернатора края Законодательному собранию. В 2004 г. в первом докладе губернатора Пермской области основной целью власти было объявлено улучшение качества жизни населения. В следующем, 2005 г., было выдвинуто обоснование того, что повышение качества жизни должно опираться на экономическое развитие. Это сопровождалось острой внутренней дискуссией, что является приоритетным – качество жизни или экономический рост. Её результатом стал отказ от объявления какого-либо направления деятельности «абсолютной ценностью»; вместо этого начался процесс структурирования приоритетных направлений деятельности. К их числу с 2005 г. стали относиться экономический рост, развитие человеческого потенциала, пространственное развитие. Через год пространственное развитие было детализировано двумя другими направлениями: развитием инфраструктуры и развитием территорий.
Сформулированные направления задают пространство выбора приоритетов. В какой-то момент времени приоритетным направлением является развитие человеческого потенциала, в другой – создание инфраструктуры и т. д. Но «приоритетность» направления не означает, что вся деятельность и все ресурсы концентрируется именно на нём. В любой ситуации в регионе есть задачи развития инфраструктуры, осуществляется поддержка отдельных сфер экономики и т. д.
Реализация выделенных выше приоритетных направлений развития Пермского края отражена в ст. 31 Устава Пермского края. Так, разработка и утверждение целей деятельности органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям производятся в рамках программы социально-экономического развития Пермского края. Достижение целей по приоритетным направлениям и реализацию стратегических программных мероприятий развития края обеспечивает Правительство, «формирующее органы исполнительной власти и осуществляющее непосредственное руководство ими» [6, ст. 22].
Организационная структура правительства формируется на основе выделенных функционально-целевых блоков модели управления [3, с. 40]. Председатель Правительства Пермского края имеет четырёх заместителей по развитию человеческого потенциала, экономическому развитию, развитию инфраструктуры и развитию территорий. Кроме того, в организационную структуру входит Министерство финансов и Агентство по управлению имуществом.
В функциональной структуре Правительства Пермского края присутствуют институциональные образования, имеющие разные названия: министерства, агентства и инспекции. Данные структуры определены в рамках проведения административной реформы на федеральном уровне и продублированы на региональном. Все функции управления были разделены на три группы:
- функции законодательства, которое определяет направления и механизмы развития; данные функции возложены на министерства;
- функции по оказанию бюджетных услуг; данные функции возложены на агентства;
- функции по осуществлению контроля за выполнением законов и качеством предоставляемых услуг; данные функции возложены на инспекции.
Наряду с министерствами, агентствами и инспекциями в каждом функционально целевом блоке присутствуют департаменты, которые вырабатывают политику блока, обеспечивают взаимодействие между исполнительными органами внутри блока, осуществляют функции по оперативному контролю, информационному обеспечению руководителя блока. Также не менее важной задачей департаментов является организация проектного управления. В настоящее время в большинстве органах исполнительной власти управление частью работы организуется по проектному принципу.
Например, проектами являются строительство атомной электростанции; строительство новых жилых микрорайонов; реконструкция аэропорта «Большое Савино» и др. Для каждого реализуемого проекта создается команда проекта, формируется его паспорт и сетевой график. Управление таким проектом ведётся по специально утвержденным проектным процедурам.
Предложенная модель управления потребовала изменения функций, традиционно присущих органам в сфере экономической политики и финансов [4, с. 133–140]. Так, орган экономической политики был разделён на несколько частей. Первая часть – Департамент экономической политики, являющийся центром ответственности за экономическое развитие. Вторая часть – Администрация губернатора края – центр ответственности за развитие системы стратегического планирования в регионе. Третья часть – Департамент муниципального развития, которому были переданы функции по социально-экономическому развитию территорий. Функции управления бюджетными инвестициями перешли в Департамент развития инфраструктуры и т. д.
Из функций финансового органа были исключены функции, связанные с определением приоритетов в сфере социально-экономической политики и решения о целесообразности тех или иных расходов. В логике функционально-целевой модели управления эти функции принадлежат центрам ответственности за результат. Финансовый орган отвечает только за соблюдение баланса доходов и расходов бюджетной системы, за её устойчивость, а также за соблюдение бюджетного законодательства, в первую очередь за целевое расходование бюджетных средств. В задачи финансового органа входит и составление среднесрочного бюджета в разрезе целей и задач в соответствии с определённым Департаментом планирования классификатором целей и задач и системой сценарных условий.
Подводя итог, следует отметить, что новая модель управления – это не сиюминутное изменение структуры органов власти, не «текущий ремонт». Это полномасштабная реконструкция. Чтобы добиться реального внедрения принципов и механизмов функционально-целевой модели управления, надо менять все «несущие конструкции» власти. В частности, функционально-целевая модель управления регионом позволила разработать чёткую программу социально-экономического развития края, целевые показатели которой обсуждаются и утверждаются Законодательным собранием края, дополняя среднесрочный бюджет.
При этом следует понимать, что разработка данной модели не является «точкой» в разработке системы управления регионом. Только практика покажет эффективность созданной модели управления и определит необходимость её корректировки. Но данная функционально-целевая модель управления регионом является несомненным конкурентным преимуществом Пермского края, поскольку «…у региона, в случае успеха, появляется шанс на прорыв» [3, с. 12].
Литература
1. Закон РФ от 05.03.1992 № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. № 13. – Ст. 663.
2. Можаева Н.Г., Богинская Е.В. История государственного управления в России. – М., 2007.
3. Пермский край – территория конкурентного развития: Учеб.-метод. пособие / Чиркунов О.А. и др. – Пермь, 2007.
4. Решётников М.Г., Быков И.В. Отраслевой и функциональный подходы к государственному управлению. – Пермь, 2007.
5. Указ Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. № 43. – Ст. 4089.
6. Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК. |
