Характеристика современной системыгосударственного финансового контроля
Государственный финансовый контроль(ГФК) — это установленная законодательствомдеятельность органов государственной власти иуправления всех уровней по выявлению,предупреждению и пресечению:
1) ошибок и злоупотреблений вуправлении государственными денежными иматериальными ресурсами (капиталами),используемыми в хозяйственной деятельности иотчуждаемыми нематериальными объектамигосударственной собственности, а такжегосударственными имущественными правами,влекущих прямой или косвенный финансовый и/ илиматериальный ущерб государству;
2) несоблюденияфинансово-хозяйственного, в том числебюджетного, законодательства;
3) недостатков в организации системуправления (в том числе внутреннего контроля)финансово-хозяйственной деятельностьюгосударственных организаций (в том числебюджетных учреждений) и их объединений,организаций с государственным участием илиособо связанных с деятельностью государства;
4) угроз финансовой безопасностигосударства.
В общем и целом цель ГФК —обеспечение соблюдения принципов законности,целесообразности и эффективностираспорядительных и исполнительных действий по:
1) управлению (включая стадии планирования,формирования, распределения и использования)государственными финансовыми и материальными(материальными продуктами человеческойдеятельности, природными видами собственности)ресурсами, нематериальными объектамигосударственной собственности игосударственными имущественными правами (там,где такое управление опосредствуетсяфинансовыми, т.е. денежными, отношениями —например, образование финансовых ресурсов впроцессе распоряжения материальными инематериальными объектами, имущественнымиправами);
2) обеспечению их сохранности иприумножения для выполнения функцийгосударства, а также созданию всех условий дляэтого;
3) обеспечению законности иоптимальности (в свете государственной политики)функционирования различных звеньевфинансово-хозяйственной системы государства;
4) обеспечению финансовой безопасностигосударства.
Достижение цели ГФК обеспечиваетсяреализацией следующих основных задач:
- контроль за законностью, целесообразностью, полнотой, своевременностью и целевым назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);
- контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;
- вскрытие резервов в формировании государственных финансовых ресурсов, выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижению бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса;
- контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью) и эффективностью распоряжения материальными ценностями (ресурсами) государства (например, за законностью и целесообразностью сдачи в аренду зданий и помещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; за сохранностью, законностью и рациональностью использования материальных ценностей мобилизационного резерва и т.д.);
- контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);
- оценка эффективности организации и проведения преобразования форм собственности (в частности, приватизации);
- контроль за законностью, правильностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущего образование финансовых ресурсов);
- контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов;
- контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;
- контроль за обеспечением финансовой безопасности государства (в ходе бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценка обоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводится анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами решений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качества представляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценка обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д. Следует также добавить, что органы ГФК должны заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации;
- контроль за законностью и правильностью квотирования и соблюдения экспортных квот (квот на экспорт сырья и т.д.);
- контроль за обеспечением конкурентных условий во всех сегментах внутреннего рынка (конкурентной среды);
- оценка макроэкономической ситуации в стране или регионе и перспектив экономического роста (для подготовки заключения по проектам бюджетов);
- контроль за обеспечением оптимизации цен в высокомонополизированных отраслях экономики и торговли;
- контроль за законностью и правильностью предоставления и использования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществ субъектам хозяйствования;
- контроль за обращением государственных средств в кредитной системе (включая расчетно-кассовое обслуживание, депозиты, размещение ценных бумаг, кредитование через банки или банками под гарантии органов исполнительной власти и т.д.);
- контроль за организацией денежного обращения в целом;
- контроль за полнотой и своевременностью исполнения банковской системой соответствующих операций по перечислению бюджетных средств (исполнением платежных документов на перечисление и зачисление средств и т.д.);
- проверка соблюдения главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, использования и возврата (при условии) государственных средств (ассигнований);
- контроль за правильным (законным) и экономически обоснованным распределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета (осуществляемым по бюджетной росписи доходов и расходов, а также по кассовым планам исполнения бюджета), правильностью и обоснованностью расчетов сметных назначений;
- контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствием и целевым назначением исполнения доходных и расходных статей федерального и территориальных бюджетов и смет внебюджетных фондов; проверка правильности учета исполнения бюджетов (смет), а также полноты, точности и достоверности соответствующей отчетности;
- выявление резервов роста доходов государственного бюджета, подготовка предложений по устранению отклонений и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
- контроль за целесообразностью привлечения государством, целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов (финансовых и материальных средств, привлекаемых государством из внешних, или иностранных (иностранных государств, их физических и юридических лиц, международных организаций, межгосударственных образований), и внутренних источников);
- контроль за состоянием, обслуживанием и погашением государственного внешнего и внутреннего долга (оптимальностью системы управления долгом);
- контроль за своевременностью и полнотой расчетов по исполненным государственным заказам;
- контроль за своевременностью, полнотой и порядком погашения иностранными государствами, их юридическими лицами, международными организациями и межгосударственными образованиями своих задолженностей перед Российской Федерацией;
- финансовая экспертиза проектов международных договоров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные финансы (например, оценка проекта закона «О федеральном бюджете на ... год» и сопутствующих ему документов, т.е. различных прогнозов социально-экономического развития, основных направлений бюджетной, денежно-кредитной, налоговой и иной финансовой политики и т.д.), прямо либо косвенно влияющих на формирование, объем и исполнение всех уровней бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (включая внебюджетные фонды субъектов РФ — социальные, целевые, отраслевые и т.д.);
- оценка финансового состояния и эффективности систем управления и контроля (в аспекте влияния на образование и использование финансовых ресурсов) в бюджетных (государственных) учреждениях, государственных унитарных предприятиях, организациях с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства (использующих в своей деятельности госсобственность, выполняющих государственные заказы и задачи, в отношении которых предоставлены государственные гарантии, поручительства и прочие обеспечения, использующих предоставленные государством финансовые и материальные средства, имеющих предоставленные органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества и т.д.), определение источников роста их стоимости. Разработка вариантов оптимизации систем управления и выявление резервов повышения эффективности деятельности вышеуказанных субъектов хозяйствования (например: механизмов предотвращения нерациональных и необоснованных затрат, снижения себестоимости и т.д.);
- контроль деятельности органов государственной власти и управления (и их должностных лиц), на которых в соответствии с законодательством возложены функции по разработке и реализации государственной финансовой политики;
- контроль хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц), организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видов деятельности (а также их работников) на предмет соблюдения ими финансово-хозяйственного законодательства (нормативно-правовых актов) и правовых актов индивидуального характера (приказов, распоряжений и т.п.) в своей деятельности (здесь очень много аспектов, например, контроль за исполнением смет на содержание бюджетных организаций (по объемам и целевым направлениям ассигнований); контроль за правильностью определения (расчета) стоимостных показателей деятельности (выручки от реализации, себестоимости, цен и тарифов и т.д.); контроль за законностью операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций; контроль за полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг; контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета (эффективностью систем бухгалтерского учета и внутреннего контроля); контроль за достоверностью и полнотой финансовой отчетности; контроль за соблюдением установленного порядка при экспортно-импортных и валютных операциях, в платежно-расчетных отношениях и т.д.); установление полноты, своевременности и соответствия определенному порядку расчетов субъектов хозяйствования с бюджетом и внебюджетными фондами (в том числе по налогам, сборам, средствам от управления государственной собственностью, включая поступившим от приватизации, продажи, сдачи в аренду и наем, от управления принадлежащими государству паями и пакетами акций предприятий различного профиля и т.д. и иным бюджетным доходам; по оплате за предоставление государством прав пользователя своими правами собственности — лицензирование, сертификация, конкурсная передача прав с помощью тендеров, аукционов на производство определенных видов продукции и т.д.; по средствам, выданным на возвратной основе, включая проценты; и др.), включая оценку реальной и потенциальной задолженности и возможностей погашения этой задолженности (вскрытие краткосрочных и долгосрочных резервов снижения задолженности, оценку последствий их использования субъектом хозяйствования) и т.д.
В целом эти основные задачи и должныреализовываться субъектами ГФК в соответствии сих компетенцией.
Очевидно, что данные задачипредставлены в весьма агрегированном виде, т.е.их можно детализировать или конкретизироватьпри их распределении между исполнителями —субъектами ГФК. Например, контроль в отношенииобычной секторальной (региональной, отраслевой,научной и т.п.) целевой государственной программыв общем и целом, кроме определения ее законности,целесообразности и эффективности на стадиипринятия решений, включает в основном следующиеважнейшие аспекты:
1) контроль государственных заказчиков(включая координатора программы), осуществляемыйкак ими (как субъектами контроля), так и вотношении их самих (как объектов контроля состороны органов внешнего контроля). Например,следующие аспекты их деятельности (как объектовконтроля) могут быть подвержены внешнемуконтролю: проведение конкурсов, определяющихосновных исполнителей программы, распределениевыделяемых на программу из государственногобюджета средств среди организаций, выигравшихконкурс, контроль (внутренний) за целевым ихиспользованием и ходом работ по выполнениюдоговоров (в рамках реализации программы);
2) контроль органов исполнительнойвласти субъектов РФ и местных органов власти(проводимый аналогично как ими, так и в отношенииих самих), распределяющих ежегодно выделяемыесредства соответствующих бюджетов иосуществляющих контроль за их целевымиспользованием;
3) контроль исполнителей программныхмероприятий (проводимый аналогично как ими, так ив отношении их самих), использующих выделенныесредства (по всем источникам финансирования) всоответствии с поставленными целями;
4) контроль органов текущегоуправления государственной программой(например, дирекции программы, ее региональныхотделений и т.д.).
Естественно, приведенный в качествепримера перечень аспектов контролягосударственных программ далеко не полный.
Весьма важный вопрос теории ГФК —параметры его объектов, т.е. нормы их состоянияили функционирования. По нашему мнению, основныепараметры объектов ГФК следующие: законность,целесообразность, эффективность, оптимальностьорганизационной структуры.
При этом указанные параметры выступаютсвоеобразными агрегатами многочисленных, номенее важных требований (например, такиепараметры, как рациональность, обоснованность,полнота, точность, своевременность и т.д. так илииначе в конечном счете включены ввышеприведенные). Так, при проверке выделенияфинансовых средств получателям, осуществленияденежных переводов и т.д. устанавливаетсясоблюдение и полноты, и точности, исвоевременности, и иных моментов, установленныхзаконодательством. В конечном итоге проверкасоблюдения законов и других нормативно-правовыхактов финансово-хозяйственного характерапозволяет поддерживать устойчивость бюджетныхпроцессов и стабильность государственногофинансового устройства, вовремя вскрыватьотклонения от заданных нормотворческимиорганами правил и процедур, а также вносить в нихнеобходимую коррекцию (в плане оптимизации ихсамих). Целесообразность — категория,охватывающая не только целевое расходованиегосударственных средств и использованиеприобретенного за счет этих средств имущества,но и соответствие деятельности намеченным целям,программам, приоритетам и т.д. Также с точкизрения эффективности проверяется не толькоэкономное и оптимальное управление ииспользование государственных финансовыхсредств и иной собственности, предотвращениерастрат и бесхозяйственности, но и возможностьвыполнения различного рода государственныхпрограмм, проведения различного родагосударственных (или с участием государства)мероприятий с наименьшими затратами инаибольшим эффектом. И последнее из основныхнаправлений — оптимизация организационнойструктуры управления государственнымифинансами и иной собственностью. Здесьоценивается и структура аппарата, и численность,и распределение обязанностей междуответственными работниками государственныхорганов и их взаимодействие, анализируютсяпроцедуры, стиль и методы работы органовисполнительной власти на предмет способностипринимать адекватные решения финансовогохарактера, коммуникации, регламенты и структурыинформационных потоков и т.д. Причем эта областьГФК тесно связана с административным контролем(в общем виде — контролем исполнения). Следуетотметить, что оптимальность организационнойструктуры непосредственно влияет (можно сказать,является началом) как на целесообразность, так ина эффективность финансового управления(впрочем, как и в любой организации), но в силусвоей специфичности эта область выделена всамостоятельное направление контроля.
В России ГФК осуществляется вустановленном порядке (тем или иным образом)всеми органами государственной власти иуправления в соответствии с их компетенцией. Ноосновная роль при этом все же отведенарегламентированной законодательствомдеятельности специальных государственныхконтрольных органов. Такие органы целесообразноразграничивать в соответствии с их компетенцией(см. рис 1). В данном аспекте можно различать:
1. Органы ГФК общей компетенции. Ониосуществляют контроль в отношении достаточноширокого круга объектов и вопросов согласносферам своей деятельности. Такими органами, вчастности, являются: Счетная палата РФ, счетные(контрольно-счетные) палаты субъектов РФ,Департамент государственного финансовогоконтроля и аудита Минфина России,территориальные КРУ Минфина России, Главноеконтрольное управление Президента РФ (а такжерегиональные отделения указанных органов),созданные при администрациях (правительствах)субъектов РФ, органы ГФК, осуществляющиеотдельные функции финансового контроля,подразделения парламента РФ и законодательных(представительных) органов власти субъектов РФ(например, бюджетно-финансовые комиссии,комитеты, рабочие группы, созданные дляпроработки тех или иных вопросов, связанных сгосударственными финансами) и др.
2. Органы ГФК отраслевой компетенции.Они осуществляют контроль в конкретных отраслях(в некотором смысле термин «отраслевой контроль»синонимичен термину «ведомственный контроль»). Вбольшинстве своем — это органы ГФК в составефедеральных и республиканских министерств,ведомств и иных органов государственной власти иуправления, осуществляющие ГФК в определенныхотраслях или видах деятельности (например:Департамент страхового надзора Минфина России,Департамент инспектирования кредитныхорганизаций Банка России и др.).
3. Органы ГФК межотраслевойкомпетенции. Они контролируют определенныесферы финансово-хозяйственной деятельностиобъектов контроля вне зависимости от ихотраслевой принадлежности (например: МНС России,ФСНП России, органы Федерального казначействаРоссии, ГТК России, иные государственныекомитеты и комиссии и др.).
4. Органы ГФК специальной компетенции.В принципе они также осуществляют контроль внезависимости от отраслевой принадлежностиобъектов контроля, но их контроль ограничендостаточно узкими вопросами, т.е. их контрольносит достаточно узконаправленный характер(например, Минимущество России, ФКЦБ России, ВЭКРоссии, МАП России, ФСФО России, ФЦПФ России и др.).
Следует отметить, что в современныхусловиях ГФК можно охарактеризовать какдовольно сложную систему, состоящую изследующих элементов:
— организационные структуры (включаяих звенья — центры ответственности (ЦО), статус ипорядок взаимосвязей последних);
— методологическая основа(определения понятий, цели, задачи, принципы,требования, виды ГФК и т.д.);
— нормативно-правовая база,методическое обеспечение;
— научно-исследовательская и учебнаябазы, кадровое обеспечение;
— материально-техническое ифинансовое обеспечение (в том числе финансовыересурсы, соответствующие условиям работы,техника, помещения);
— информационно-коммуникационнаяинфраструктура (информационное обеспечение,система коммуникаций).
Рис. 1. Классификация органов ГФК взависимости от характера их компетенции
Все взаимосвязи элементов системы ГФКнаглядно представлены на рис. 2.
Недостатки системыгосударственного финансового контроля и пути ееразвития
В результате реформ, разрушиввертикали тоталитарного контроля, Россияоказалась в ситуации, когда нет адекватнойобщегосударственной контрольной системы,ориентированной на новые демократическиезадачи. Следует признать, что существующая встране система ГФК в полной мере не выполняетсвоего назначения и нуждается в серьезнойреструктуризации. Примеров нецелевогоиспользования и невозврата государственныхсредств, нерационального управления ими, иныхфинансово-хозяйственных нарушений множество.Факты таких нарушений приводятся вопубликованных в печати отчетах контрольныхорганов.
Не так давно Главное контрольное управлениеПрезидента Российской Федерации провелопроверку деятельности органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации пооздоровлению государственных финансов за счетукрепления финансовой и бюджетной дисциплины. Входе проверки установлено, что федеральныеминистерства и ведомства, их территориальныеорганы, а также органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации не в полномобъеме реализовывали задачи, поставленные вПослании Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию «Россия на рубеже эпох».При этом основные недостаткифинансово-контрольной работы этих органов можнообобщить в следующих пунктах:
Рис. 2. Принципиальная схема системыгосударственного финансового контроля вовзаимосвязи ее элементов
— МНС России, Минфин России, ГТК Россиии их территориальные органы, органыисполнительной власти субъектов РФ и органыместного самоуправления не принимают должныхмер по исполнению доходной части бюджета (непринимают исчерпывающих мер по сбору налогов исборов (в результате чего растет дотационностьрегиональных и местных бюджетов), неправомерноустанавливают различные льготы и освобожденияот уплаты таможенных платежей, не принимаютдолжные меры по ликвидации растущейзадолженности перед бюджетом);
— Минфину России не удалосьсформировать единую систему органовфедерального казначейства с ведением счетов поучету доходов и средств федерального бюджета вБанке России;
— не выполняются требованиясоответствующих нормативных актов обобслуживании органов федерального казначействав учреждениях Банка России;
— органы исполнительной властисубъектов РФ, Госкомсевер России и Минфин Россиине осуществляли должный контроль за эффективнымрасходованием средств государственнойфинансовой поддержки;
— в ряде регионов в нарушение указовПрезидента РФ имеет место практика исполнениябюджетов на основе использования денежныхсуррогатов, бартерных операций и применениязачетных схем (при этом допускаются нарушениясамими налоговыми органами);
— работа по мобилизации налоговыхплатежей и сборов «живыми» деньгами проводитсянеудовлетворительно;
— федеральные органы исполнительнойвласти и органы власти субъектов РФ не добилисьувеличения доходов от производства алкогольнойпродукции;
— не выполнены в полном объемебюджетные задания по увеличению доходов отимущества, находящегося в государственнойсобственности;
— ГТК России, ВЭК России и Банк Россиине полностью реализуют возможности увеличениядоходной части федерального бюджета за счетвозврата валютной выручки;
— нерационально и необоснованнорасходуются иностранные займы, полученные подгарантии Правительства РФ;
— в ряде субъектов РФ, несмотря насложное социально-экономическое положение,допускается нецелевое расходование финансовыхресурсов;
— в нарушение указов Президента РФорганы исполнительной власти регионов оказываютфинансовую поддержку хозяйствующим субъектам,имеющим бюджетную задолженность;
— органы исполнительной властисубъектов РФ и органы местного самоуправлениязачастую принимают нормативные акты, несоответствующие общим федеральным принципамналогообложения в РФ.
Примеров неэффективности организации ифункционирования органов ГФК можно привестимножество. Все вышеописанные негативные моментысуществующей системы ГФК (если исходить из того,что эта система как таковая вообще существует), атакже усложнение социально-политических условийи хозяйственной жизни в России, расширение сфердеятельности хозяйствующих субъектов, тенденцияк преобразованиям последних, увеличениеинформационных потоков — все это требуеторганизации адекватной системы ГФК и, в первуюочередь, на основе создания надежного правового«фундамента» реформирования существующей егоструктуры и преобразования методов действия.Считаем, что если и дальше не уделять должноговнимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать,что реформы в нашем государстве пойдут вправильном направлении, предотвративбесконтрольность, казнокрадство,беспорядочность экономических решений инарушения законодательства во многих сфераххозяйствования.
Все вышесказанное свидетельствует отом, что для того, чтобы ГФК в России былдействительно эффективным и соответствовалуровню развитых государств, необходимопроделать много важных и существенныхпреобразований.
Итак, основные пути организации иразвития системы ГФК в России нампредставляются в следующем:
— формирование системной изавершенной нормативно-правовой базы (в томчисле стандартизация ГФК);
— реформирование организационныхструктур;
— приведение методологической основыв соответствие с современными условиями;
— формирование системы процедурконтроля (методической базы);
— создание целостныхнаучно-исследовательской и учебной баз,формирование системы кадрового обеспечения;
— организация адекватнойинформационно-коммуникационной инфраструктуры;
— материально-техническое (включаясоциально-бытовое) и финансовое обеспечениефункционирования контролирующих органов. Внастоящей статье кратко осветим два первыхнаправления в связи с их важностью для развитиясистемы.
Развитие номативно-правовойбазы государственного финансового контроля
В целом система нормативно-правовыхактов ГФК (или его нормативно-правовая база) нампредставляется 4-уровневой. Наглядно этопоказано на рис. 3. Как видно, в принципе можноговорить об отдельной подотрасли финансовогоправа — контрольном праве, или праве ГФК(отрасль — финансовое право).
В принципе законодательство о ГФК основываетсяна соответствующих нормативно-правовых актах оборганах ГФК, но данные акты, имеющие по сутилокальный характер, формируют только самувозможность разработки некой интегративнойправовой базы общей системы ГФК (объединяющую исправедливую для органов ГФК всех ветвей власти),обеспечивающей ее реформирование и развитие.Конечно, логичнее было бы сначала разработатьобщий нормативно-правовой документ, а после, наего основе, уже акты об отдельных контрольныхструктурах. Но так как создание отдельныхконтрольных органов в стране в основномпроисходило, можно сказать, стихийно, т.е. безчеткой и глубоко продуманной концепции всейсистемы, то и начинать придется «отдостигнутого». При этом, естественно, необходимобудет изменить структуры и назначения отдельныхорганов ГФК, а также создать дополнительные(изменив существующие и разработав новыесоответствующие положения об органах).
Рис. 3. Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) ГФК
При формировании нормативной базы ГФКследует решить несколько важных задач, например,таких как:
— определить терминологию ипонятийный аппарат ГФК;
— разработать методологию ГФК (цели,задачи, принципы и т.д.);
— определить организационнуюструктуру системы ГФК;
— определить органы правовогорегулирования ГФК, их права и обязанности;
— определить субъектов права ГФК;
— определить предмет, отношениярегулирования, цели и задачи системынормативно-правовых актов (законодательства)ГФК;
— определить основные источники праваГФК (нормативно-правовые акты) и уровнинормативно-правового регулирования;
— определить порядок построениясистемы нормативно-правовых актов ГФК, ееструктуру (части, разделы, подразделы и т.д., ихрасположение в определенной последовательности)и содержание;
— разработать порядок систематизациинормативно-правовых актов ГФК;
— обозначить основные направлениявзаимодействия правовых актов ГФК с актами иныхподотраслей (сфер) финансового права, а также сдругими отраслями права.
При этом система нормативно-правовыхактов ГФК должна строиться при учете следующихосновных требований:
— нормативно-правовые акты ГФК недолжны иметь противоречий (в том численесоответствие в названиях, в терминологии ит.д.), не должны дублировать друг друга (то жесамое относится и по отношению к правовым актам,регулирующим иные сферы государственногоуправления и финансов). Выполнение этогопринципа в общем и целом должно быть обеспеченочеткой концепцией и правилами построениясистемы правового регулирования ГФК;
— должно быть четко определено то,какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тотили иной уровень нормативного регулирования (см.рис. 3), как он взаимодействует с иными уровнями,какие виды нормативно-правовых актов входят втот или иной уровень;
— должна быть четко определенаобязательность применения, порядок разработки исогласования нормативно-правовых актов ГФК.
Рассмотрим вопрос основополагающего правовогоакта, являющегося своего рода системообразующимзвеном общей системы нормативно-правовых актовГФК. В качестве такого системообразующего звенамы предлагаем Закон о системе государственногофинансового контроля (далее Закон).
Принятие Закона по сути ознаменуетсобой начало формирования комплексной системызаконодательных и нормативных актов ГФК всовременных условиях построения развитогодемократического правового государства.Принятие Закона как минимум обеспечит«уравнивание в правах» норм ГФК с нормами другихотраслей права (например, финансового права),повысит статус норм ГФК, поставит правовые актыГФК на одну ступень с иным законодательством (т.е.правовыми актами иных сфер государственногоуправления, которые изначально формировались наоснове федеральных законов). Это обстоятельствоимеет очень важное значение и при разрешенииправовых коллизий, противоречий действующегозаконодательства, споров с участием органов ГФК(например, в отношении вынесенных ими решений попроверкам). Но следует особо подчеркнуть, чтоданный Закон, очерчивая в достаточной степениконцептуально правовое пространство ГФК, долженв полной мере учитывать все экономические исоциально-политические условия, сложившиеся встране в настоящий момент, он должен полностьюотвечать требованиям нынешнего этапагосударственного строительства и проводимойполитике в области финансово-экономическойстабилизации в обществе.
Итак, представляется необходимойскорейшая разработка Закона, который положитправовое начало развитию отечественного ГФК,переходу его на качественно иной уровень,отвечающий потребностям современногогосударственного управления, установкамгосударственной политики. При этом основная цельЗакона — установление нормативно-правовойосновы (фундамента) функционирования, развития исовершенствования системы ГФК в РоссийскойФедерации и ее субъектах, обеспечивающейсохранение и эффективное использованиенациональной собственности и ростблагосостояния граждан. Какие же вопросы ждутсвоего решения и соответственно должны бытьотражены в Законе? В табл. 1 представленаструктура предполагаемого Закона. В Законедолжны учитываться особенности финансовогоконтроля как за федеральной собственностью (втом числе передаваемой субъектам РФ имуниципальным образованиям), так засобственностью субъектов РФ. В приложениях кданному Закону целесообразно привести «Переченьтерминов и определений», где будутинтерпретированы основные понятия ГФК (например,определение понятия «целевое использованиегосударственных финансовых средств иматериальной собственности» и т.д.). Кроме того,нормативно-правовая база ГФК (существующие акты,предлагаемый Закон и обеспечивающие егонормативные акты ГФК) должна будет своевременнокорректироваться в соответствии с изменяющимисяусловиями и современным законодательством.
Таблица 1
Структура Закона о системе государственногофинансового контроля
Организация структуры системы органовгосударственного финансового контроля
Функционирующие в настоящее время вРоссии органы ГФК инкорпорированы в системугосударственной власти в соответствии снеобходимостью соблюдения баланса полномочий ееветвей. В то же время, как говорилось иобосновывалось выше, в настоящее времясуществует система ГФК, можно сказать, с большойнатяжкой. И хотя деятельность отдельных органовГФК (как парламентского, так и президентского, иправительственного контроля) в отрыве от общейкартины контроля в стране и их, к сожалению,весьма незначительное, по крайней мерефактически, влияние на происходящиеперестроечные процессы можно было бы оцениватьположительно (ведь при любом раскладе хоть что-товсе равно ими делается), в общем и целом они непредставляют систему. Ни у кого не вызоветсомнений то, что система как таковая можетфункционировать слаженно, без каких бы то ни былоколлизий, столкновений интересов только в случаечеткого разграничения сфер деятельности иконкретных задач органов ГФК. К тому жеколичество органов должно быть адекватно целям иструктуре системы. Как свидетельствует практика,многочисленные, но несистемно связанныегосударственные контролирующие органыоказывают незначительное влияние на состояниепорядка и дисциплины в стране, что в целомподрывает саму суть, сам настройсоциально-экономических преобразований. Приэтом ситуацию усугубляет отсутствиескоординированности в деятельности контрольныхорганов и слаженности в работе. Их функциипересекаются, ответственность размывается.Происходит явное и неявное дублирование ипараллелизм и, как следствие этого, снижениедейственности и нерациональное использованиевесьма ограниченных ресурсов. Серьезнымпрепятствием для повышения роли государства вуспешном осуществлении экономических реформявляется в числе прочего и не совсем оптимальная,а точнее говоря, громоздкая структура ГФК,обусловливающая разобщенный и недостаточныйконтроль за поступлением, расходованием исохранностью государственных средств.Эффективность ГФК в таких условиях труднодостижима, что способствует расширениюкриминальных проявлений во всех сферахэкономики, росту дефицита бюджета,государственного долга, стало серьезнымпрепятствием на пути экономической стабилизациии оздоровления финансовой системы. Инымисловами, успех реформирования ГФК, действенностьего системы напрямую зависят от успешногорешения организационно-структурных вопросов.Проанализируем основные вопросы предлагаемойнами структуры системы органов ГФК. Следуетотметить, что данные вопросы мы рассматриваемкак вопросы организационного обеспеченияформирования эффективной системы ГФК.
В принципе формирование структурысистемы органов ГФК является весьма сложнымпроцессом, требующим решения ряда аналитическихи организационно-технических задач. Упрощенноформирование данной структуры можно разбить нанесколько этапов, а именно: 1) выявление и четкоеопределение круга вопросов, для решения которыхформируется система органов ГФК, определениецели ее создания в соответствии с политикойгосударства; 2) определение основных задач,необходимых для достижения поставленной целиГФК; 3) объединение однотипных задач в группы иформирование на их основе структурных единиц(звеньев) системы, специализированных навыполнении этих задач (при этом должен быть учтенпринцип разделения властей, функции и ролькаждой ветви власти в контроле); 4) разработкасхем взаимоотношений, определение целей, задач,функций, прав и ответственности для каждойструктурной единицы (органа ГФК), документальноезакрепление всего этого в соответствующихнормативно-правовых актах; 5) соединениевышеуказанных структурных единиц в единое целое— систему органов ГФК, определение оргстатусакаждого органа ГФК в их системе и в общей системегосударственных органов, определение механизмакоординации разрозненных усилий органов ГФК(регулирующего органа), разработка идокументальное закрепление специальногоправового акта о системе органов ГФК; 6)интеграция системы органов ГФК с другимизвеньями системы управления государством; 7)разработка важных вопросов деятельности органовГФК, мониторинг и совершенствование структуры ит.д.; 8) разработка и реализация иных вопросовформирования и развития системы ГФК.
Решение таких вопросов, как место тогоили иного органа ГФК в оргструктуре их системы,его функциональная направленность, структура,численность и характеристики кадрового состава,материально-техническое, финансовое,информационное и иное обеспечение органа,особенности структуры взаимоотношений и порядкафункциональной и административнойподчиненности внутри органа (в том числе приналичии у него децентрализованных отделений), атакже особенности структуры взаимоотношенийоргана с другими оргзвеньями ГФК, зависит отмногих факторов, например, от цели и задачсоздания органа, государственного устройства,принципов государственного управления, развитиягосударственных систем и т.д.
Структура и иерархический рангорганов ГФК, определение их места в общей системево многом определяются тем, насколько вернапозиция руководства страны по отношению кгосударственному контролю, т.е. насколькоправильно понимает руководство роль ГФК вуправлении государством. Они также формируютсяпо мере организационного развитиягосударственного управления, накопленияфинансового, кадрового, интеллектуальногопотенциала государства.
Мы описали несколько упрощеннуюпроцедуру формирования организационногообеспечения системы ГФК, применимую лишь видеальных или начальных условиях организациигосударства (или разработки концепции новогогосударства). Естественно, в существующихусловиях необходимо исходить из ужесуществующей системы, предпринять попытку еереформирования и совершенствования.
Организационно-структурная основасистемы ГФК нам представляется двухуровневой: 1-йуровень — «ядро» структуры — включаеторганы ГФК (локальные ЦО) и координирующий ихорган (координационный ЦО), а также иные,непосредственно связанные с ними организации; 2-йуровень — «периферия» структуры — все иныегосударственные органы и их аппараты,законодательно наделенные контрольнымифункциями как составной частью своихнепосредственных управленческих обязанностей.Принципиальная схема рекомендуемой намиоргструктуры системы органов ГФК нагляднопредставлена на рис. 42. С позиции системногоподхода показана взаимосвязь основныхструктурных элементов.
Как видно из настоящей статьи, рассмотренные вней вопросы весьма актуальны, в целом же, ониобъединены в одну общую проблему создание вРоссии системы ГФК, по крайней мере, неуступающей по своему уровню соответствующимсистемам развитых государств. Эту проблемусейчас нужно решать всем специалистам в даннойобласти: государственным финансовым контролерам(аудиторам, инспекторам, ревизорам), научнымработникам, преподавателям.
Рис. 3. Предполагаемая структурасистемы органов ГФК и ее взаимоотношений сорганами негосударственного контроля
(принципиальная схема)
_____________
1 Например, в Закон целесообразно включить: а)главу, посвященную вопросам ответственности занецелевое и неэффективное использованиегосударственных средств, б) главу, посвященнуюосновным аспектам финансовой безопасности РФ(но при этом следует учесть, что финансовой(экономической) безопасности РФ, в силу ее особойважности в современных условиях, а такжебольшого спектра входящих в тему финансовойбезопасности вопросов, должен быть посвященотдельный нормативно-правовой акт), и др. Конечно,должен быть освещен и порядок введения вдействие Закона.
2 Подробнее об этом см.: Бурцев В.В.Государственный финансовый контроль:методология и организация. — М.: Издательскаякомпания ИВЦ «Маркетинг», 2000.
|
