Холодкова В.В.,
к. э. н., старший преподаватель
Санкт-Петербургского
государственного университета
В современных условиях российской экономики и её стремлении к рыночным методам хозяйствования происходит перевод ряда функций из областей, которые ранее были полностью подчинены государственному управлению, на новые рыночные механизмы финансирования и управления. Это обусловлено общими тенденциями экономики всех развитых стран.
Как известно, важнейшей функцией государства с точки зрения собственности является управление общественными активами. Эта функция должна быть реализована наиболее эффективным образом.
При реализации своей функции по управлению общественными активами государство должно работать как бизнес и передавать активы в управление с получением прибыли в денежном выражении или прибыли в виде иных благ, таких как стабильность государственной власти, выполнение государством социально значимых задач [3].
Важным механизмом, позволяющим повысить эффективность управления государственными объектами, в том числе являющимися инфраструктурными, представляется механизм государственно-частного партнёрства.
Что же такое государственно-частное партнёрство?
1. История Россия – Запад
Главными причинами появления совместных форм ведения проектов для государства и частного бизнеса (государственно-частное партнёрство) являются:
- активное развитие экономической деятельности государства, требующее большого количества ресурсов, в первую очередь на поддержание инфраструктурных проектов и в целом всех проектов, как социального, так и бизнес-характера, относящихся к зоне государственного регулирования;
- невозможность государством полноценно осуществлять свои функции в связи с недостаточностью средств на развитие проектов такого масштаба, особенно в странах с большим территориальным охватом;
- сложность управления рядом направлений, требующего глубокого проникновения в процесс производства/предоставления услуг, что становится невозможным в масштабах государственного аппарата.
Государственно-частное партнёрство имеет длительную историю развития. Достаточно упомянуть, что концессии получили распространение в России ещё в эпоху НЭПа. В 20-х гг. ХХ в. Л.Б. Красиным было предложено с помощью концессионных соглашений вернуть долги иностранным владельцам предприятий [5; 6].
Сегодня основные страны, реализующие схемы государственно-частного партнёрства (часто – концессии), – США, Англия, Франция, Германия.
Что касается США, то тут развитие отношений бизнеса с государством подтолкнула необходимость развития инфраструктуры, дорог, что было выгодно обоим участникам. Сегодня по опыту инфраструктурного направления в США успешно развивается много проектов из других сфер деятельности.
На наш взгляд, если искать аналогичные формы и порядки при реализации проектов в России, прежде всего необходимо обратиться к практике реализации таких проектов в США. Схемы управления этими проектам должны быть схожи.
По мнению Е. Гайдара [2], задержка нашего развития происходит с лагом 50–60 лет.
Эта задержка происходит с точностью до влияния общих экономических параметров.
Однако историческая составляющая отстаёт примерно на этот интервал времени.
А если принять это утверждение за данность, то развитие этого направления взаимоотношений государства и частных инвесторов и бизнеса в России отстаёт от таких отношений в США на 50–60-е лет, следовательно, мы должны рассмотреть ситуацию 1960-х гг. в США, а для оценки перспектив рассматривать динамику развития государственно-частного партнёрства в последующие годы.
США с их большими территориями, необходимостью управления большим количеством областей (штатов) являются ближайшим аналогом для России, которая в настоящее время стакивается сегодня с теми же проблемами при поддержании огромной для страны инфраструктуры.
Если в США освоение дорог происходило в конце XIX в., то в России освоение дорог можно отнести к послевоенному времени, 50–60-е гг. ХХ в., что подтверждает сдвиг во времени.
Как уже упоминалось, многие инфраструктурные проблемы, характерные для России, характеры и для США. Проекты в этой области характерны для стран с большой территорией; в странах же со сравнительно небольшой территорией проекты государственно-частного партнёрства сосредоточены в социальной сфере; так, в Великобритании – это здравоохранение и образование, в Германии – образование.
Конечно, не все проекты государственно-частного партнёрства были успешны и на Западе: например, существует отрицательный опыт привлечения частного инвестора при строительстве тоннеля под Ла-Маншем.
Отметим, что на Западе под государственно-частным партнёрством понимают большое количество схем, причем это могут быть не обязательно финансовые отношения.
В мировой практике к государственно-частному партнёрству обычно относят следующие схемы реализации взаимоотношений государства и частного бизнеса:
- контракты;
- арендные отношения;
- финансовая аренда (лизинг);
- государственно-частные предприятия;
- соглашение о разделе продукции;
- концессионные соглашения.
Но на сегодня на Западе самая распространённая схема для государственно-частного партнёрства – это концессия. В настоящее время основным законодателем концессии считается Англия времён Маргарет Тэтчер. Именно там была полноценно реализована схема концессий с целью сокращения бюрократического аппарата. В России также активно развивается именно эта форма государственно-частного партнёрства.
В Европе и Америке реализация схем на основе государственно-частного партнёрства показывает высокую эффективность. За счёт чего достигается эффективность реализации подобных схем на Западе?
1. Снижение затрат на реализацию за счёт монопольности производства – нет рекламы, нет затрат на выход на рынок.
2. Предоставление налоговых льгот по реализации проекта в обмен на ряд заведомо невыгодных с рыночной точки зрения мероприятий.
3. Предоставление различного рода преференций, например в части приоритетов организации иных сопутствующих видов бизнеса на развиваемых территориях.
4. Принятие государством частично или полностью финансовых рисков при реализации проектов.
2. Текущее законодательное регулирование в России
На основании различных источников можно заключить, что формы государственно-частного партнёрства достаточно многообразны. Это связано с тем, что разные отрасли не могут функционировать в одинаковых условиях, где-то возникает продукция, где-то – услуги различного характера, для реализации части из них требуется большой объём основных средств, часть не требует наличия огромных активов, часть областей требует жесткого контроля со стороны государства, в части областей этот контроль можно свести к минимуму. Самая распространённая классификация договоров государственно-частного партнёрства, существующая на Западе, следующая [4]:
1. Строительство – Владение – Управление (ВОО). В такой схеме инвестор осуществляет финансирование создания объекта, получает его в собственность для последующего управления им. В функции государства входит контроль за условиями эксплуатации.
2. Строительство – Управление – Передача (ВОТ). Для такой схемы функции инвестора ограничены периодом долгосрочной аренды, на протяжении которой государство сохраняет право собственности на объект.
3. Покупка – Строительство – Управление (ВВО). Эта схема предполагает, что объект передаётся инвестору в управление через продажу. Далее инвестор осуществляет его строительство, перестройку и т. п.
Существуют и другие схемы, их достаточно много, но указанные считаются самыми распространёнными. Большая часть небольших договоров не подпадает под действия законодательства, однако крупные активы, затрагивающие значимые области в любой стране, подвержены законодательному регулированию.
Кроме того, можно отметить, что крайней формой государственно-частного партнёрства является приватизация или акционирование, об этом не следует забывать.
Правда, эти проекты должны предоставлять возможность получения рыночной прибыли и быть конкурентоспособными.
Отметим, что во многих случаях на Западе распространена схема, когда образуются совместные компании, включающие государство и частный капитал, в которых превалирует государство. Или реализация проектов осуществляется частным бизнесом при условии предоставления ряда налоговых льгот.
Первый в России закон, касающийся отношений в области государственно-частного партнёрства, был принят в 2005 г. Он направлен на развитие форм государственночастного партнёрства, это Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон).
Закон ограничивает количество возможных схем реализации государственночастного партнёрства, поскольку предусматривает только один вариант его реализации. В соответствии с Законом по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения. В свою очередь концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на срок, установленный этим соглашением [7].
Концедентом выступает Российская Федерация, либо субъект Федерации, либо муниципальное образование. Концессионер – индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо, – вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора в управление и бол´ ьшую часть прибыли. Государство, со своей стороны, может принимать на себя часть расходов и гарантировать сохранность вложенного капитала.
Таким образом, если рассматривать аналоги западного варианта государственно-частного партнёрства, то схема российского закона о концессионных соглашениях предусматривает только тип BOT (Строительство – Управление – Передача). Однако не все соглашения между государством и бизнесом, фактически являющиеся концессионными, регулируются настоящим Законом.
3. Схемы государственно-частного партнёрства, или Что же происходит сегодня в России?
Поскольку в явном виде закон о государственно-частном партнёрстве в России принят был недавно и в нём рассматривается только вариант внедрения такого вида государственно-частного партнёрства, как концессия, то и проекты, запущенные в их развитие, можно назвать только пилотными.
В Законе предусмотрены различные источники финансирования работ по государственно-частному партнёрству: средства бюджетов различного уровня и средства инвесторов (какие-то источники финансирования могут не фигурировать в определённых проектах) (рис. 1).
С точки зрения организационной схемы управления и оформления договорных отношений по проекту работа по концессионным соглашениям в общем виде может быть представлена следующим упрощённым способом (рис. 2).
В настоящее время в российской практике перечень проектов, включаемых в схему концессии, определяется постановлением Правительства РФ о предоставлении госгарантий компаниям, участвующим в строительстве объектов государственной инфраструктуры.
В марте 2010 г. было обнародовано постановление Правительства РФ от 5 марта 2010 г. № 128 «О предоставлении в 2010 году государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации по облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов».
На 2010 г. только три инвестиционных проекта, включённые в перечень Правительством РФ, могут претендовать на государственные гарантии. Это инвестиционные проекты «Строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр», «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург на участке 15-й км – 58-й км» и «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва – Минск».
4. Развитие и перспективы государственно-частного партнёрства в России в ближайшие годы
В результате общего анализа ситуации в России можно сказать, что сегодня проекты государственно-частного партнёрства развиты все также незначительно, причём это обусловлено скорее не неразвитостью законодательной базы, а рядом иных причин и ограничений, а именно:
- неготовность государства передавать социально значимые объекты в управление частному бизнесу;
- отсутствие механизмов контроля за реализацией переданных в частные руки проектов;
- отсутствие систематизации работы по передаче в частные руки государственного имущества;
- недостаточная прибыльность большей части подобных проектов из-за недостаточного развития доходов потребителей;
- узкоспециализированное законодательство, не охватывающее всего многообразия форм государственно-частного партнёрства;
- кризисные явления в экономике, которые, с одной стороны, дают новые возможности для развития, с другой – дефицит бюджета и, как следствие, недостаток финансовых средств, так необходимых для развития государственно-частного партнёрства.
Однако перспективы развития государственно-частного партнёрства представляются положительными. Россия обладает большим количеством предпосылок для развития своих огромных территорий в части как инфраструктуры, а именно дорог, электроэнергетики, так и культуры и здравоохранения.
Для разработки схем предлагается разделить государственное имущество по секторам экономики (сферам), поскольку для каждого сектора могут применяться различные приоритеты и порядки управления им.
К основным сферам работы государства по государственно-частному партнёрству в Европе и Америке (социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы) можно отнести следующие:
- исторически первое – строительство автодорог (Америка, Европа, как Западная, так и Восточная);
- финансовый сектор – НПФ, обязательное социальное страхование;
- общественный порядок и безопасность – городские парковки, порядок на транспорте;
- недвижимость;
- природа и развитие инфраструктуры туризма;
- объекты ЖКХ, включая муниципальные услуги (уборка улиц и пр.);
- телекоммуникации – почта;
- транспорт (включая железные дороги, аэродромы);
- здравоохранение;
- образование, культура и спорт;
- оборона.
Выбор приоритетных отраслей, как правило, определён особенностями развития страны, политической необходимостью и особенностями функционирования её производств.
Если мы выделяем задачи государства как задачи бизнеса, в его функции входит развитие обширных территорий государства, что позволит улучшить развитие регионов, а следовательно, инфраструктурные проекты для России буду приоритетными.
С развитием инфраструктуры происходит существенный скачок в развитии регионов, приход инвесторов и пр. Вложение средств именно в эти проекты должно принести альтернативную прибыль в виде возможного развития иных направлений и привлечение инвесторов в социальную сферу, рост рабочих мест и др.
Таким образом, для России, в условиях её исторической действительности, самая важная группа задач – это:
Группа 1. Инфраструктурные задачи:
- строительство автодорог;
- транспорт (включая железные дороги, аэродромы).
Далее с развитием инфраструктуры необходимо улучшать социальное обеспечение общества во избежание конфликтов в обществе:
Группа 2. Социально значимые задачи:
- финансовый сектор – НПФ, обязательное социальное страхование;
- объекты ЖКХ, включая муниципальные услуги.
Следующими задачами будут задачи, сопровождающие повышение уровня жизни, формирующие имидж и приносящие доходы в бюджет:
Группа 3. Повышение уровня жизни:
- общественный порядок и безопасность – городские парковки, порядок на транспорте;
- природа и развитие инфраструктуры туризма.
Группа 4. Культурное развитие:
- здравоохранение;
- образование, культура и спорт;
- памятники, музеи.
Группа задач 3 и 4 формируется в условиях стабильно развивающегося общества, где достигнут определённый уровень взаимодействия между государством и бизнесом и государство вступает в процесс оказания этих услуг как бизнес.
Ввиду описанных проблем необходима разработка общей схемы управления государственным имуществом, требующим вливания частного капитала. Предлагается следующий алгоритм анализа и управления государственным имуществом.
Этап 1. Разработка стратегических планов передачи имущества, не обеспечивающего выполнения социальных функций на требуемом современным обществом уровне; совместные проекты в долгосрочной перспективе, а также определение приоритетов государственной власти по важности проектов передачи государственного имущества в управление частному бизнесу, выбор социально приоритетных отраслей.
Этап 2. Определение форм эффективной передачи имущества в руки частному инвестору на основании анализа механизмов передачи аналогичных проектов. Разработка схем.
Этап 3. Реализация схем передачи имущества, выбор оптимального варианта управления конкретным проектом.
Попробуем обрисовать решение первого этапа в общем виде, так как этапы 2 и 3 конкретизируют основанные схемы, предложенные на первом этапе, с конкретными проектами в различных сферах деятельности.
На первом этапе должны быть выделены возможные направления развития, определены приоритетные территории развития (по проектам группы 1). Этот этап должен проходить в рамках общей стратегии развития инфраструктуры страны в целом, с подробным анализом потребностей и перспектив каждого региона. Представляется целесообразным учитывать видение руководителей/представителей всех регионов Российской Федерации. После построения своего рода региональной модели развития государственной инфраструктуры с участием частных инвесторов необходимо определить перечень приоритетных проектов и последовательность их реализации.
Далее в зависимости от задач приоритетного развития, поставленных на этапе 1, осуществляются этапы 2 и 3. Выбираются важнейшие проекты, имеющие федеральное значение и, возможно, затрагивающие все регионы. Выбирается оптимальная схема функционирования для каждого проекта; к возможным схемам можно отнести концессию в классическом понимании, акционирование и иные возможные схемы эффективного управления государственным имуществом.
Реализовывать проекты, входящие в группы 3 и 4, целесообразно только после успешной реализации проектов инфраструктурной сферы, поскольку их успешная реализация способна сама по себе дать толчок к развитию иных областей и существенно повысить эффективность инвестиций.
В заключение можно отметить, что в стране, обладающей такими характеристиками, важнейшую роль в обеспечении функционирования социально значимых сфер жизни должно играть государство как некоторый организующий орган. Оно должно выполнять свои функции, как бизнес выполняет свои функции по организации и управлению системой бизнесов.
Литература
1. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнёрства [Электронная версия]. – Режим доступа: wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004.
2. Гайдар Е.Т. Власть и собственность: Смуты и институты. Государство и эволюция. – СПб. : Норма, 2009.
3. Денисов В.М. Гражданское общество, государство и менеджмент // Менеджмент в России и за рубежом. – 2010. – № 1.
4. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнёрства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы. Экономика. Безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1, 2.
5. Механик А. Новые формы доброго соседства // Эксперт. – 2004. – № 39.
6. Самарина Н., Карпов С. Технология рынка: Концессии в процессе // Ведомости. – 2006. – 20 марта.
7. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». | 
