Дворцова Е.Н.,
к. э. н., профессор кафедры
«Международное право»,
директор Дальневосточного
филиала Всероссийской
академии внешней торговли
Минэкономразвития РФ
(Петропавловск-Камчатский)
Отечественный и зарубежный опыт хозяйственного освоения прибрежных территорий позволяет выделить два типа организации пространства прибрежных зон: первый – это промышленная или торговая зона, включая деятельность транспорта; второй – рекреационно-туристическая зона, насыщенная местами для отдыха и окружённая территориями (зачастую дикой природой), где возможен экологический туризм.
В последние десятилетия освоение прибрежных зон во всем мире активно развивается, а организация берегового пространства является частью долгосрочных планов социально-экономического развития целых стран и регионов мира. Однако интенсификация использования природных ресурсов прибрежных зон (земель, растительности, запасов пресных вод, минеральных ресурсов и ценнейших видов биоресурсов) одновременно с загрязнением акватории отходами промысла и промышленного производства в масштабах, превышающих способность экосистемы к самовосстановлению, часто бывает продиктована исключительными экономическими интересами развития общества, замкнутого в рамках отдельных государств или региональных межгосударственных интеграций. И то и другое ведёт к экологической катастрофе сначала для одного региона или государства, а затем и большей части человечества.
Многие страны мира, имеющие в своём распоряжении прибрежные территории, уже со второй половины прошлого века создали специальные нормативные акты, которые целиком нацелены на налаживание управления хозяйственным развитием прибрежных территорий.
В большинстве подобных стран уже разработано и действует общее законодательство, касающееся в первую очередь береговой зоны морей и океанов [1].
На сегодняшний день подобных стран более 30. А во Франции, Испании, Китае, Новой Зеландии, Бразилии принято и действует специализированное береговое законодательство. Законодательство о комплексном управлении конкретными береговыми зонами принято в США, Болгарии.
Существуют многосторонние соглашения стран по использованию прибрежных территорий [2]. Помимо этого Европейский союз разработал и установил параметры, характеризующие прибрежные территории, в том числе установлены минимальная ширина береговой зоны по суше и общие требования по режиму ограничения природопользования в её пределах. Кроме того, Советом Европы приняты и действуют рекомендательные акты в области берегового права – Модельный береговой кодекс и Кодекс хорошей практики в области управления береговой зоной [3].
Особенно следует выделить последние два десятилетия, когда во многих странах мира разработаны, получили широкое распространение и действуют различные системы управления прибрежными территориями, основанные на общем подходе комплексного управления прибрежными зонами (КУПЗ). По сути это и есть предтеча интеллектуального управления прибрежными территориями.
Несмотря на то, что прибрежные территории занимают относительно малую часть земной поверхности, 60% населения проживает в 60-километровой прибрежной полосе с развитой экономической деятельностью. Благодаря богатым ресурсам прибрежные зоны во всем мире исторически являются районами с высокой плотностью населения.
Возникающие противоречия, связанные с интенсивным использованием прибрежных ресурсов, неизбежно приводят к обострению проблем социально-экономического развития территорий. В результате этого природа прибрежных территорий испытывает постоянно увеличивающееся давление антропогенной деятельности.
Названные территории давно нуждались в специальном подходе к управлению их хозяйственным развитием без ущерба для окружающей среды. Такой подход получил название интегрированного (комплексного) управления прибрежными зонами (ICZM).
В специальной литературе на русском языке такой подход известен как комплексное управление прибрежными зонами [4].
Необходимость создания системы интегрированного (комплексного) управления прибрежной зоной вытекает из решения Всемирной конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992) [2]. Современная методология управления представляет собой экономико-правовой механизм регулирования противоречивых интересов прибрежных природопользователей в условиях рыночного хозяйства, поэтому в последнее десятилетие интерес к КУПЗ приобрел глобальный характер. На сегодняшний день около 90 стран реализуют более 180 программ КУПЗ международного и национального уровней. Кроме того, появление многочисленных проектов в рамках ICZM было связано с началом внедрения реальных мер по защите природы. В крупных хозяйственных проектах уже отводится должное место социальным и экономическим аспектам, а защита окружающей среды вообще является доминирующей темой.
Основываясь на этих принципах, Европа с её относительно протяженной береговой линией и разнообразием природных, социальных и экономических условий ещё в 1996 г. начала работы по КУПЗ. Европейская комиссия определяет КУПЗ как «…постоянный процесс управления, общая цель которого – введение в практику устойчивого развития сохранение прибрежных зон вместе с поддержанием их биоразнообразия. Для этого КУПЗ старается посредством более эффективного управления устанавливать и далее поддерживать сбалансированное использование и устойчивый уровень развития деятельности человека в береговой зоне, а в перспективе улучшения физического статуса прибрежной среды» [6].
Так, в частности, в ЕС была разработана демонстрационная программа для ICZM, включающая территории с различной интенсивностью человеческой деятельности. В числе 33 демонстрационных проектов несколько общерегиональных проектов (Сторстрем (Дания), побережье Литвы, латвийское побережье Балтийского моря, регион – метрополия Хельсинки). Исходя из этого одна из рекомендаций ЕС была направлена на усиление пространственного измерения в общей политике Сообщества, а в выбранных территориальных ареалах осуществление данных проектов были подчинены соображениям защиты природы, поэтому экономическая или другие виды человеческой деятельности сегодня обсуждаются с учётом данного ограничения [4].
Взгляды на КУПЗ различаются в США и Европе. В США КУПЗ сосредоточено на планировании, а в Европе на интеграции функций пользователей. Вместе с осознанием ранимости окружающей среды в последние годы в США развивается движение по планированию использования прибрежных пространственных ресурсов. Фактически это начинание было идентично пространственному планированию в Европе, но ограничивалось прибрежными территориями.
Результатом предпринимаемых мер в США стал Закон об управлении прибрежными зонами (1972), который и сейчас является основным законом и руководством в США по созданию органа управления прибрежными зонами. Кстати, в нём предусмотрен и механизм межведомственной координации регулирования деятельности в пределах прибрежной зоны, включающей программу управления ею , принимаемую соответствующим штатом, а также процедуру подтверждения соответствия ей любой деятельности в указанной зоне. Таким образом, работа на государственном уровне была сосредоточена на определении временных и функциональных параметров и создания органа планирования. По этим причинам управление прибрежными зонами в США в основном сконцентрировано на создании институтов и структур, занимающихся глубокой аналитической работой.
В Европе КУПЗ методически было основано на анализе экономической политики.
Эта методология помогает разработчикам хозяйственной стратегии в поиске решения сложных проблем, затрагивающих социальные вопросы и природные ценности. Методология анализа политики представляет собой поиск решений в несколько этапов, начиная с анализа проблемы и заканчивая ранжированием альтернатив для каждого определённого проекта, с выбором приоритетных направлений и идей. Именно эта методология до сих пор применяется на всех этапах программы КУПЗ (инициация – планирование).
Следует также отметить, что в ряде стран Европы уже созданы специальные органы, занимающиеся прибрежными зонами. Кроме того, существует целый ряд конкретных международных программ и проектов, ориентированных на развитие локальных прибрежных зон и базирующихся на концепции комплексного управления прибрежной зоной. Только в рамках проекта Европейского союза LIFE выполняется около 20 проектов по развитию региональных КУПЗ в различных европейских странах. Однако даже наличие определённых специализированных органов управления прибрежными зонами в Европе пока не в состоянии в полной мере наладить долговременные международные связи в области КУПЗ, что ограничивает возможности координации действий стран в прибрежной зоне между отдельными направлениями деятельности.
Европейские государства северо-восточной Атлантики и Северного моря – Бельгия, Дания, Германия, Франция, Норвегия, Швеция, Испания и Португалия – делают основной упор в политике управления на защиту морской среды, проведение научных исследованиях экосистем, устойчивое использование рыбопромысловых запасов, сохранение биоразнообразия, развитие туризма в прибрежных районах стран. Особое внимание уделяется осведомлённости общественности в вопросах освоения прибрежных районов, а также уточнению интересов и областей конфликтов между участниками процесса интегрированного управления. Многие страны разработали океаническую политику, которая инкорпорирована в национальную стратегию устойчивого развития.
Продолжается региональное сотрудничество в области предотвращения загрязнений моря и защиты уязвимой биосферы прибрежных районов.
В странах Балтийского региона разработаны специальные проекты и локальные планы интегрированного управления прибрежными зонами в контексте их устойчивого развития. Среди приоритетных направлений – сокращение выбросов сточных вод во внутренние водоёмы и прибрежную зону Балтийского моря, сохранение биоразнообразия, рекреационного и культурного потенциала.
Программы и планы действий Японии и Южной Кореи в области освоения океанов и прибрежных зон ориентированы на сохранение морских живых ресурсов, а также защиту и управление прибрежной морской средой, включая экосистемы, предотвращение и урегулирование конфликтов и поощрение участия общественности в принятии решений в области управления прибрежной зоной.
В Австралии, Новой Зеландии, Индонезии и Филиппинах, где управление в значительной мере децентрализовано, упор делается на разработке региональных и локальных политик в области интегрированного управления прибрежными зонами. С учётом инициатив прибрежных сообществ создаются кодексы поведения промышленности в таких областях, как рекреация, туризм, развитие аквакультур.
Бразилия разработала стратегию интегрированного управления прибрежными зонами, которая ориентирована, в частности, на эффективное использование земель, зонирование, контроль морских загрязнений, оценку прибрежных ресурсов, создание потенциала для освоения прибрежной зоной, выявление критических проблем и разработку планов на случай чрезвычайных обстоятельств.
В КНР подготовлена национальная «Повестка дня-21». Это создало основу для практических мер по изучению и использованию морских ресурсов, борьбе с морскими загрязнениями и развитию интегрированного управления морскими ресурсами и экологической защитой в контексте политики устойчивого развития.
Однако национальные подходы к разработке и реализации систем интегрированного управления прибрежными зонами характеризуются значительным разбросом, что существенно затрудняет возможности международного контроля за исполнением государствами обязательств, касающихся загрязнения морской среды, деградации прибрежных экосистем, истощения возобновляемых ресурсов.
Как показывает мировой опыт, при использовании прибрежных территорий ведущими факторами их развития выступают непосредственно природные ресурсы. Любая деятельность без природных ресурсов теряет смысл, поскольку многие хозяйственные процессы (системы) функционально тесно связаны с окружающей природной средой, с её экологическими элементами. В дальнейшем общая эффективность использования системы КУПЗ во многом будет зависеть от того, насколько удастся сбалансировать на международном уровне интересы различных национальных природопользователей и разработать правовые механизмы, отвечающие задачам совместного устойчивого развития значительных территорий в целом, даже в ущерб интересов отдельных отраслей, притом что они являются очень важными в экономической структуре прибрежной зоны.
Вместе с тем создание управленческой вертикали на базе уже имеющихся программно ориентированных сырьевых и энергетических комитетов может привести к усилению отраслевых тенденций в процессе данного управления [5].
В мире система природопользования выступает базовой основой для всех остальных видов социально-экономической деятельности и всегда является компромиссом между необходимостью вторжения человека в природные системы и стихийным или целенаправленным, осознанным стремлением эти системы в той или иной мере сохранить. Так, в частности, по международным соглашениям любая деятельность в прибрежных зонах на национальном уровне должна осуществляться в рамках КУПЗ.
Предметом КУПЗ, как правило, являются прибрежные зоны, в которых существуют и взаимодействуют различные природные, человеческие, организационные и т. п. факторы. В целом программа КУПЗ должна основываться на всестороннем понимании этих факторов, а также их взаимоотношений.
В то же время общее ознакомление с тем, как используются существующие методологические подходы в КУПЗ, даёт основание считать, что в мире к настоящему времени успешных примеров не так уж и много, поскольку сама система КУПЗ – это сравнительно новый управленческий подход в области разработки соответствующей политики действий. Учитывая различные масштабы процессов и сложность их развития как в природной, так и в социально-экономической и организационной сферах, принято считать, что КУПЗ представляет собой длительный интерактивный процесс, включающий выполнение целого ряда последовательных циклических стадий, начиная от определения самой проблемы и далее, через выполнение определённых действий, к оценке эффективности задействованных мер.
Охрана окружающей среды и устойчивое экономическое развитие территорий сегодня определяют необходимость создания в каждой стране или регионе, обладающими морским побережьем, эффективной системы комплексного управления хозяйственными процессами в их прибрежных зонах. В последнее время ряд документов, носящих рекомендательный характер и направленных на осознание органами управления и широкой общественностью основных задач и подходов к развитию прибрежной зоной, таких как Кодекс поведения в прибрежной зоне, Модельный закон о прибрежной зоне, подготовлены на панъевропейском уровне по инициативе Европейской комиссии.
Большинство перечисленных проблем относится также и к России, но данный процесс пока находится здесь в изначальной стадии, а именно на этапе создания специальной законодательной базы [1].
Следует также отметить, что создание специализированных органов управления прибрежной зоной не противоречит международной практике. Во многих странах в отличие от России такие органы уже вошли в общую систему управления. В США во всех штатах, имеющих морское побережье, образованы специальные агентства по КУПЗ, в ряде правительств европейских стран имеются департаменты по вопросам КУПЗ.
Создание самостоятельной управленческой вертикали позволит наиболее полно реализовать все четыре основные функции управления, а именно: планирование, организацию, мотивацию поведения и контроль. Поскольку вопрос о создании каждой новой структуры управления часто является достаточно спорным (в том числе и в связи с необходимостью сокращения в России бюрократического аппарата), он требует своей дальнейшей проработки. В нашей стране создание органа управления, специализированного по проблемам прибрежной зоны, позволило бы не только осуществлять координационную деятельность в различных сферах, но и стать инициатором выработки самостоятельной сбалансированной прибрежной политики, отражающей общие региональные интересы субъектов РФ, гарантом которого выступала бы их администрация.
В России попытки развития системы комплексного управления прибрежной зоны уже проводились на федеральном уровне в рамках подпрограммы «Исследование природы Мирового океана» федеральной целевой программы «Мировой океан». Эти исследования были направлены на гармонизацию отношений пользователей различными природными ресурсами прибрежных зон морей Российской Федерации и решение социально-экономических, правовых, экологических, институциональных проблем комплексного управления прибрежными зонами. Однако в рамках ФЦП «Мировой океан» на инвестиционном этапе её реализации не удалось привлечь ни одного рубля из региональных бюджетов, поскольку она слабо затрагивает задачи устойчивого развития самих прибрежных территорий. Используемый подход предполагал введение дополнительных индикаторов достижения целей данной ФЦП. Это должны были быть комплексные индикаторы, характеризующие не просто рост соответствующих показателей деятельности того или иного вида деятельности в прибрежных территориях, а показывающие влияние развитие данного вида деятельности на социально-экономическое развитие региона конкретного субъекта РФ. Не получили своего дальнейшего развития и организационные подходы к управлению [7].
К числу недооценённых факторов повышения эффективности можно отнести также недостаточное внимание к использованию общей методологии комплексного управления прибрежными зонами, дающей возможности применить к управлению механизмы и инструменты современного управления, опробованные в других странах мира.
В нашей стране уже накоплен определённый опыт выполнения различных локальных проектов, направленных на изучение и освоение отдельных прибрежных зон Российской Федерации. В большинстве случаев по уровню охвата проблем они базируются на отраслевом принципе, поскольку их реализация обычно направлена на достижение специфических экономических целей и задач в интересах развития отдельных отраслей или корпоративных групп. В то же время современные требования развития экономики обусловливают необходимость использования комплексного системного подхода к планированию и реализации региональных проектов на прибрежных территориях.
Использование этого подхода намечено, в частности, в рамках осуществления проекта «Улучшение охраны прибрежных территорий в российской зоне Финского залива», где предполагается внедрение интегрированного регионального подхода в управление прибрежными территориями, который совместит охрану экосистем с решением экономических задач развития данной прибрежной зоны.
Проект предусматривает создание юридической основы для охраны окружающей среды во всей прибрежной зоне, и особенно устойчивого развития особо охраняемых природных территорий в районе Санкт-Петербурга. В рамках данного предложения, например, осуществлялся пилотный проект «Разработка системы управления заказником Юнтоловский» в северо-западной части города. Разработка данного проекта по совершенствованию системы управления прибрежными территориями основывается на ряде международных соглашений, направленных на защиту вод Балтийского моря и прибрежных территорий, в частности рекомендациях Хельсинской комиссии («Хелком»). Финансирование проекта осуществляется за счёт средств программы Европейского союза, западных партнёров и администрации города.
Сегодня уже ясно, что для минимизации или предотвращения потери ценных ресурсов велико значение введения КУПЗ. В мировой практике процветающие прибрежные зоны, главным образом на территориях развитых государств, сочетаются с прибрежными зонами с отстающими экономиками развивающихся стран. При этом многие прибрежные зоны до сих пор испытывают неудобства, связанные с ограниченным характером экономического развития, по причине природных ограничений.
Кроме того, регионы, экономика которых находится в процессе стагнации или спада, стремятся развивать новые виды деятельности (включая туризм и другие услуги).
В этом стремлении они иногда ограничиваются требованиями защиты окружающей среды, однако механизмы, призванные установить и поддерживать равновесие между различными потребностями, часто бывают очень слабы. Для поддержания названного равновесия необходимо исследовать и оценить ресурсную базу побережья, социальную организацию данной территории, уже существующие экологические и ресурсные программы, а также организационные, правовые и финансовые возможности.
В целом зарубежные исследователи выделяют три основные «подсистемы» прибрежной зоны. 1) природная, включающая все неантропогенные компоненты (атмосфера, литосфера, гидросфера), включая их динамику и взаимодействие через абиотические, биотические и химические процессы. Это сфера природных ресурсов, которые могут полноценно существовать и без человека;
2) зона функции пользователей, где представлен полный набор интересов человека в области природопользования в широком понимании природных ресурсов;
3) инфраструктура состоит из технической и организационной инфраструктуры.
Эти инфраструктуры должны стать доступными и таким образом материализовать планируемые функции пользователя. Во многих случаях инфраструктура оказывает намеренное и непреднамеренное воздействие на естественные системы, а иногда прямо или косвенно на другие функции пользователя, что выражается в экономических стрессах и хозяйственных конф ликтах.
По имеющемуся опыту понятно, что главной целью КУПЗ является изучение, мониторинг и управление процессами между этими тремя подсистемами. Выделим базовые виды деятельности для различных категорий пользователей. Это основные виды деятельности (обеспечение продовольствием, водоснабжение и энергоснабжение); социальные виды деятельности (жилищное строительство и рекреация); экономические виды деятельности (транспорт, добыча полезных ископаемых и промышленное развитие); общественные виды деятельности (защита окружающей среды, охрана природы и очистка сточных вод).
Данные виды деятельности предполагают комплексное использование природных ресурсов прибрежной территории. В соответствии с действующим в большинстве стран законодательством пользователи платят за использование прибрежных ресурсов.
Результатом установления цен на ресурсы могут быть налоги на водное пространство для разведения аквакультур, административные налоги, пошлины на развитие, которые устанавливаются на разработки в высокоприбыльных и экологически уязвимых районах (например туризм), и ряд других платежей.
В результате, помимо нравственных выгод, реализация КУПЗ имеет экономическую подоплёку. В частности, комплексное региональное планирование позволяет экономить средства на компенсационные мероприятия, а единое комплексное планирование требует бqольших затрат по сравнению с отраслевым.
Жизненное освоение и застройка прибрежной зоны должна быть поддержана надёжной инженерной технологией и социоэкономическими проектами, чтобы получить приемлемый баланс между краткосрочными выгодами и долгосрочными активами, поэтому необходимо законодательно контролировать развитие этих территорий, тем более что конфликты между разными категориями пользователей становятся всё более очевидными. Эти конфликты усиливаются по мере повышения плотности населения и связанным с этим усилением использования природных ресурсов.
Для реализации национальной концепции КУПЗ сегодня требуется прежде всего совершенствование правовой базы. Одним из основных юридических противоречий, затрудняющих создание правового обеспечения КУПЗ, является то обстоятельство, что в соответствии с существующим российским законодательством береговая часть прибрежной зоны (собственно берег) может являться частью различных форм собственности (федеральной, региональной, местной и даже частной), в то время как морская часть (как часть шельфовой зоны) является объектом федеральной собственности. Таким образом, при создании систем КУПЗ на региональном и местном уровнях существующее законодательство приводит к появлению противоречия в уровнях управления на различных участках прибрежной зоны (морской и береговой), которая в рамках концепции КУПЗ должна рассматриваться как единый объект управления.
Это противоречие, отсутствующее для федеральной системы КУПЗ, является типичным для любого Российского региона.
В существующем национальном законодательстве имеются недоработки, связанные с недооценкой особенностей морских акваторий и трансграничных переносов (Закон об охране природных вод ориентирован в основном на внутренние водоёмы: реки и озёра), а также в природоохранном обеспечении гидротехнического строительства. Поскольку развитие морских транспортных возможностей занимает важное место в развитии прибрежных регионов, проблема эколого-юридического обеспечения строительства и эксплуатации портовых и других сооружений должна подвергнуться тщательному анализу.
Для реализации эффективной стратегии освоения морской береговой зоны России крайне необходимо:
- разработать в ближайшие годы пакет приоритетных нормативных правовых документов, связанных с формированием системы статусов морской береговой зоны России, включая режим управления этим регионом в целом и отдельными её участками и объектами;
- разработать национальную программу устойчивого развития производительных сил и природопользования в морской и береговой зонах России, интегрирующую существующие и проектируемые экологические, ресурсные и другие национальные (государственные), ведомственные и региональные планы (схемы, проекты) с учётом реализации и совершенствования национального законодательства.
Стартовые позиции прибрежных территорий следует рассматривать в качестве природно-территориального комплекса, в геополитическом отношении включающего собственно экосистему «берег – море» и субъект владения.
Итак, статус прибрежной территории сегодня определяется следующими основными положениями. Во-первых, полное и исключительное право прибрежных государств на пользование территориального и морского пространства, включая природные ресурсы, как единым достоянием. Во-вторых, ограничение, а в некоторых случаях полное исключение участия других, в первую очередь, «неприбрежных» государств в использовании пространства и ресурсов прибрежной территории. Согласно существующему статусу «неприбрежные» государства могут допускаться к использованию экосистемы «берег – море» лишь с общего согласия прибрежных государств, участвующих в хозяйствовании на этой территории при условии обеспечения военно-политической и экологической безопасности, соблюдения ресурсных прав и интересов прибрежных стран-участниц.
Необходимо направить усилия на обеспечение надёжного информирования населения и административно-хозяйственных органов государств региона об опасных природных явлениях и возможных техногенных воздействиях на окружающую среду; создание необходимой научной основы для осуществления защитных и компенсационных мероприятий, связанных с изменением уровня моря; обеспечение режима особой хозяйственной деятельности в прибрежной зоне; реализацию мероприятий по охране природы и биоресурсов в регионе; достижение оптимального использования природно-сырьевых ресурсов региона без ущерба природной среде.
Литература
1. Комплексное управление прибрежными зонами (Правовой глоссарий) / под ред. А.Н. Вылегжанина. – Рига. : BKI, 2005.
2. UN Conference on Environment and Development. – Rio de Janeiro, 1992.
3. An evaluation of integrated coastal zone management (ICZM) in Europe. – ec.europa.eu/environment/iczm/home.htm.
4. Commission Communication on the evaluation of Integrated Coastal Zone Management (ICZM) in Europe. – eurlex.europa.eu.
5. Концепция комплексного управления прибрежными зонами [Электронная версия]. – Режим доступа: biodiversity.ru/coastlearn/iczm-rus/integration.html.
6. Введение в КУПЗ [Электронная версия]. – Режим доступа:
biodiversity.ru/coastlearn/iczm-rus/introduction/html.
7. Айбулатов Н., Ионин А., Леонтьев И., Павлидис Ю., Щербаков Ф. Краткосрочный прогноз развития прибрежно-шельфовых областей в Мировом океане [Электронная версия]. – Режим доступа: archipelag.ru/agenda/geoklimat/history/prognosis. | 
