Соловьёв М.М.,
д. т. н., профессор
Национального исследовательского университета
Высшей школы экономики
Ледков Г.П.,
Депутат Государственной Думы РФ
Кирюшкина Е.Е.,
Аспирантка
Национального исследовательского университета
Высшей школы экономики
Добываемые на северных территориях России минеральные ресурсы играют важную роль в экономической стратегии и экспортном потенциале страны, в надёжном финансовом наполнении её бюджетов, занимают значимое место в мировом топливно-энергетическом балансе.
Существенно, что на этом обширном пространстве проживают десятки коренных народов с тысячелетиями сложившимися традиционной культурой и укладом жизни в экстремальных природно-климатических условиях. Проблемы сохранения этнических сообществ, многообразия их исторических культур, легкоранимой окружающей природной среды, рационального использования уникальных природных ресурсов Севера имеют общемировое значение. Поэтому в ряде международных актов, принятых под эгидой Организации Объединённых Наций (ООН) и Международной организации труда (Конвенция МОТ № 169), в Декларациях стран (России, США, Канады, Финляндии, Дании, Норвегии), имеющих обширные северные территории, были закреплены основные нормы для регулирования отношений мирового сообщества с коренным населением и защиты его прав [1–3].
В статье изложена концепция стратегического подхода к защите социально-экономических интересов коренного населения в условиях индустриального освоения ресурсов нефти и газа на территории их проживания.
В основу концепции положен следующий порядок: выделение семьи коренного народа как базового объекта защиты; определение понятий и детализация индикаторов, соответствующих компонентам баланса интересов семьи; систематизация видов воздействий, направленных на защиту интересов по каждому из компонентов; использование сценарного подхода для выявления наиболее актуальных направлений реализации интересов. Рассмотрим содержание каждого из названных положений.
Объекты защиты интересов и обоснование выбора
При разработках систем и мероприятий, нацеленных на защиту интересов коренных малых народов Севера (КМНС), первостепенную важность приобретает обоснованное выделение конкретного объекта защиты. В различных постановках решаемого круга задач это могут быть:
- этнос, например ненцы, ханты, в стране или географическом регионе, в субъекте РФ;
- все группы коренных народов на территории муниципального образования (например, Тазовского района ЯНАО), где интенсивно развивается деятельность компаний нефтегазового комплекса;
- хозяйствующие субъекты, занимающиеся традиционными для коренного населения видами деятельности, например сельскохозяйственный производственный кооператив или община одного из северных районов;
- выделенная по специальному признаку социальная группа коренного населения, например, кочующая в рассматриваемом районе;
- отдельная семья как типовой представитель одного из коренных этносов на территории.
Обоснованный выбор объекта защиты позволяет предметно представить содержание тех факторов и рисков, которые несут этому объекту угрозы и возможные ущербы при индустриальном освоении природных ресурсов. Возможно понять, какие интересы и какими средствами они могут защищаться, какую роль здесь играют финансовые и другие потоки ресурсов. Например, для групп населения, занятых кочевым оленеводством, деятельность добывающих компаний и сопутствующее масштабное развитие производственной инфраструктуры, трубопроводных сетей в первую очередь угрожают уничтожением среды обитания, ухудшением качества кормовой базы оленей и людей, сокращениями традиционных пастбищ и нарушениями маршрутов сезонных миграций животных.
Для отдельно взятых семей и всего коренного населения, проживающего в районах добычи и транспортировки нефти и газа, критическими будут резко возрастающие риски загрязнения окружающей среды, ухудшения среды обитания, состояния почвенного покрова и биомассы кормовых культур, используемых охотничьих угодий, условий рыбного промысла. Но одновременно появляется возможность освоения новых для коренного населения профессий, возникают мощные потоки товаров народного потребления. Интересы субъектов, занимающихся традиционными для КМНС видами хозяйственной деятельности (а в общем случае и любыми иными, возможными, например, в сельскохозяйственном или лесопромышленном производстве), наряду с указанными рисками инфраструктурного и экологического характера будут затронуты ухудшением технико-экономических и финансовых показателей деятельности их производственных предприятий.
Во всех вариантах выделения объекта защиты перед нами стоит проблема меры ожидаемых ущербов, которые несёт с собой для каждого из них развитие процессов индустриального освоения природных ресурсов на территории их жизни и деятельности.
Другими словами, при проведении анализа и поисках решений по противостоянию упомянутым рискам и угрозам необходимо выявлять и добавлять «нефтегазовые изменения» к тем показателям, отражающим интересы выделенного объекта защиты, и их тенденциям, которые накапливались и уже проявили себя до активизации деятельности компаний нефтегазового комплекса. То есть именно добавляющиеся изменения следует считать результатами влияния процессов индустриализации, нарушающими сложившийся баланс интересов коренного населения и вызывающими необходимость целенаправленного противостояния(1).
(1) Представляется, что это лицемерная позиция. Начало разрушения территорий нефтегазоносных провинций положила, как минимум, масштабная нефтегазоразведка, уничтожившая гигантские площади тундровых биоценозов. Но, по классификации авторов, её учитывать не следует, так как это не результат добычи. – Ред.
В качестве базового объекта в решении проблем защиты предлагается выбрать семью из представителей коренного населения, проживающую на северной территории, которая подпадает под воздействие компаний нефтегазового комплекса. Выбор семьи и формирование основных положений по защите её интересов позволяют сосредоточиться непосредственно на главном субъекте решаемой проблемы – на человеке.
Человек – основной субъект, сохраняющий (или не сохраняющий) традиции хозяйствования, язык и образ жизни, характерные проявления социальной культуры и среду обитания КМНС. Безусловно, для объективности выводов придётся рассматривать множество семей различного состава, ведущих различную деятельность, проживающих в различных условиях и пространственном окружении. А далее, при необходимости, можно обобщать, поднимаясь до поселений, общин, этносов.
Семья как объект реализации интересов: индикаторы баланса интересов
Принципиальным является исходное определение понятия интересов объекта защиты. Под интересами семьи будем понимать достигнутые значения показателей баланса для всех видов потоков ресурсов и услуг, а также состояния среды обитания, в совокупности характеризующих качество жизни. Их негативным изменениям предстоит противодействовать в рассматриваемом контексте защиты интересов от рисков, вызванных активизацией процессов индустриального освоения природных ресурсов в пространстве жизнедеятельности семьи. Рассмотрим, по каким направлениям и в какой мере может быть детализирован рекомендованный ООН базовый набор индикаторов (продолжительность жизни, образование и валовой внутренний продукт – ВВП – на душу населения), используемый для сравнительных оценок качества жизни населения стран, но теперь уже применительно к рассматриваемой задаче защиты интересов на уровне семьи коренного населения [4].
Продолжительность жизни
В рамках этого индикатора интегрируют оценки, связанные со здоровьем населения. В нашем случае показатели продолжительности жизни следует дополнить информацией о вовлекаемых в эту область ресурсах здравоохранения по месту жизни семьи. Это будут объекты и системы инфраструктуры различных областей здравоохранения, лекарственные средства и материалы, инструменты, методы и технологии профилактики и лечения. Их объёмы, требуемое разнообразие, качество, доступность и своевременность являются необходимыми обеспечивающими факторами в решении задач защиты здоровья как одного из важнейших интересов человека. Причём при оценках каждого из названных факторов следует иметь в виду особенности условий предоставления услуг и функционирования материальной базы здравоохранения, в том числе с учётом возрастающих потребностей населения.
Кроме того, следует детализировать данные для семей, проживающих в различных условиях (например, в больших и малых поселениях, кочевьях, ориентированных на рыболовный промысел), а также для членов семьи по признакам половозрастной структуры.
Данные о продолжительности жизни по населению региона, России, аналогичные данные по северным регионам и коренным малочисленным народам других стран можно использовать для сравнений и как целевые показатели в стратегиях развития региона (ЯНАО), в локальных программах социально-экономического развития муниципальных районов.
Образование
В рекомендациях ООН количественную оценку в данной области формируют по информации о продолжительности всех видов образования, получаемого населением исследуемой страны, региона, социальной группы. Поэтому логично, взяв рекомендуемый целевой подход за основу, ориентировать его на характеристики образования для различных видов семей коренных малых народов.
Целесообразно оценки продолжительности образования дополнить данными о вовлекаемых в эту область материальных ресурсах всех ступеней и видов системы образования. Это будут данные о состоянии и современных потребностях в зданиях и сооружениях, инфраструктурных средствах, профильных специализациях и программах обучения и т. д.
Упор должен быть сделан на оценки уровня (объёмов, доступности, целевой направленности) профессионального обучения в областях традиционной хозяйственной и социально-культурной деятельности коренного населения, а также экологического образования. Полезным будет выделение новых направлений профессиональной подготовки, которые, по результатам социокультурных исследований и мнению представителей коренного населения, могли бы стать перспективными в решении задач их трудоустройства в условиях общих перемен в стране и регионе. При этом диверсифицированный подход по видам и внутренней структуре семей поможет в последующих разработках, мониторинге и корректировках реализуемых стратегий и программ развития коренных народов региона (ЯНАО) и его муниципальных районов.
Валовой внутренний продукт на душу населения
Данный вид рекомендуемых ООН индикаторов сравнительной оценки уровня жизни населения в странах и его региональный аналог – ВРП (валовой региональный продукт) требует существенной детализации. Интегральные по стране или регионам значения ВВП (или ВРП) на душу населения имеют главным образом справочное значение. Действительно, с одной стороны, в условиях ЯНАО при мощном развитии отраслей нефтегазового комплекса интегральные показатели ВВП будут в числе наиболее высоких по стране. С другой стороны, если не принимать целенаправленных мер, доходы и благосостояние коренного населения, занятого главным образом сельскохозяйственным производством, оленеводством и рыболовством, будут оставаться чрезвычайно низкими. Необходимая детализация должна дать точное представление о состоянии бюджетов различных видов семей и условий их проживания, всего разнообразия доходных и расходных потоков с выделением показателей, связанных с традиционными видами хозяйственной деятельности и целенаправленными выплатами социально-культурной направленности.
Качество среды обитания
В рекомендациях ООН и других международных и отечественных нормативных документах применительно к этой проблеме не даётся чётких рекомендаций для получения компактной интегральной оценки. Ограничиваются, как правило, общими положениями, констатирующими важность исследования и необходимость регулярного контроля состояния и тенденций изменения окружающей среды, её сохранности.
Проблема качества среды обитания – ключевая для коренного населения. Природная среда Севера крайне уязвима. При увеличении антропогенных нагрузок, связанных с индустриализацией освоения природных ресурсов, с развитием производственной инфраструктуры в регионе, и в особенности на заповедных территориях проживания коренных малых народов, она деградирует с удивительной быстротой.
В отсутствие признанных интегральных оценок качества среды обитания можно использовать комплексы показателей, имеющих количественную меру и по разным направлениям отражающих её состояние. Такие комплексы целесообразно систематизировать следующим образом:
- изменения, вызванные промышленной деятельностью компаний нефтегазового комплекса и развитием производственной инфраструктуры;
- общие изменения климата и окружающей природной среды;
- изменения характеристик пространства жизнедеятельности коренного населения.
Первые два комплекса общезначимы для региона. В них войдут данные о площадях земель, занимаемых под производственные нужды и объекты инфраструктуры, площади загрязнений, количества и классы техногенных аварий, оценки состояния кормовой базы и почв в местах, прилегающих к промышленным и инфраструктурным объектам, оценки состояния воды, воздуха и другие экологические показатели.
Третий комплекс концентрирует информацию о пространственной среде обитания, непосредственно затрагивающую интересы коренного населения в местах проживания и хозяйственной деятельности. Сюда войдут такие оценки, как изменения площадей пастбищ, динамика поголовья оленей и коммерческая реализация продукции оленеводства, данные об угодьях для охотничьего промысла и рыболовства, жильё для семей коренных народов в поселениях различного вида и другие.
Полезными также будут показатели, связывающие данные из отраслей традиционной хозяйственной деятельности с количествами людей и семей, задействованных в традиционных отраслях.
Систематизация индикаторов и действий в стратегиях субъектов хозяйствования
В табл. 1 и 2 представлены систематизированные перечни показателей, отражающих изложенные подходы к формированию индикаторов интересов семьи. В табл. 1 приведены данные по тем из них, которые непосредственно связаны с бюджетом семьи, с финансовыми и замещающими их материальными потоками доходных поступлений и расходуемых средств. При этом к замещающим отнесены, в частности, поступления продукции, добываемой или производимой членами семьи в рамках традиционных видов деятельности для собственных нужд, что исключает необходимые финансовые затраты на их приобретение.
В табл. 2 представлены данные о таких категориях, нацеленных на удовлетворение интересов семьи, как обеспечивающие качество жизни услуги социально-культурного, коммунального, природоохранного характера. Включены также данные о состоянии материальной базы такого обеспечения, наличии объектов и сопутствующих им инфраструктурных средств, производящих услуги.
Представленная в табл. 1 и 2 детализация показателей семейного бюджета доходов и расходов, потребляемых и предоставляемых услуг, а также данных о материальной базе и обеспечивающей инфраструктуре выполнена целенаправленно. Она предназначена для определения подобным же детализированным образом потенциальных возможностей и различного вида воздействий, направленных на защиту интересов семьи в стратегиях участников освоения природных ресурсов, в принципе, по каждому из выделенных компонентов обеих таблиц. Поэтому характерным является дополнение каждой из таблиц третьим столбцом с указанием возможных видов и форм
воздействий, нацеленных на поддержку и развитие позитивных факторов и тенденций и противодействие негативным изменениям соответствующих доходных и расходных показателей баланса интересов семьи.
Так, мероприятия, направленные на увеличение доходов при реализации продукции традиционных видов хозяйственной деятельности, будут включать не только типичные приёмы современного производственного менеджмента, получения различных налоговых льгот. В стратегиях регионального развития следует предусмотреть ориентированные на защиту интересов коренного населения положения по совершенствованию земельно-имущественных и арендных отношений, принципов и процедур кадастрового учёта и государственной регистрации прав таких социальных групп на недвижимое имущество, введение категории общинных земель и рационального применительно к ним нормирования земле- и природопользования.
Большое разнообразие возможностей связано с областями инвестиционной деятельности, хотя и далёкой от традиционных видов хозяйствования коренных малых народов, но, как показывает зарубежный опыт, при продуманной организации весьма перспективной [5]. Например, стратегию вовлечения коренного населения в акционерный капитал компаний НГК как один из опробованных механизмов распределённой во времени компенсации ущербов, возникающих при интенсивном развитии процессов индустриализации, целесообразно комбинировать с нормативным регулированием такого участия. Это необходимо, в частности, чтобы воспрепятствовать развитию алкоголизма у северных народов (генетически не защищённых от тяжёлых воздействий алкоголя) и других вредных проявлений, стимулируемых потенциально существенными денежными поступлениями, не связанными с результатами трудовой деятельности.
Характерным в защите интересов коренного населения в части предоставляемых услуг и охраны среды обитания является общая, практически для всех компонентов, стратегическая нацеленность на воздействия и мероприятия, направленные на устойчивое улучшение их качества, объёма и ассортимента, доступности и своевременности.
При этом искомые решения должны комплексным образом, на стратегической основе охватывать и соответствующее развитие материальной базы предоставления услуг, строительство новых и развитие имеющихся объектов этой базы и сопутствующей инфраструктуры, использование инновационных разработок и технологий. Именно при таком подходе найдут обоснование проекты создания современных мобильных энергетических установок, высококачественных коммунально-бытовых комплексов, передвижных центров медицинского обслуживания, всеобъемлющего мониторинга состояния окружающей среды.
Существенной является необходимость и для самих коренных народов строить собственные стратегии развития в соответствии с исторически сложившимися традициями и возникающими потребностями изменений, например, в части профессионального образования и овладения новыми специальностями и технологиями для различных групп населения, обеспечения качественно более высокого уровня бытового и медицинского обслуживания. Формированию и содержательному наполнению таких стратегий будет содействовать последовательное развитие проводимых в течение ряда лет учёными и специалистами разных стран и российских институтов социологических, правовых, этнологических, экологических исследований и экспертиз [6; 7].
Полученные результаты уже сегодня позволяют рассчитывать на рациональное включение в стратегии развития регионов (например, в Стратегию 2020 ЯНАО) и корпораций НГК (в стандарты и программы социальной ответственности и долгосрочные соглашения с региональными властями) принципиальных положений и, что не менее важно, конкретных проектов, нацеленных на защиту прав и интересов коренного населения. К таковым можно отнести строительство объектов социальной инфраструктуры, программы подготовки к новым профессиям.
Так, по договору между ОАО «ЛУКойл» и правительством ЯНАО предусмотрены финансирование развития природного парка регионального значения «Сынско-Войкарский» в размере 51,32 млн руб., а также благоустройство села Находка и строительство на его территории фельдшерско-акушерского пункта. Другой лидер НГК – ОАО «Газпром» в 2007–2011 гг. инвестировал в газификацию поселений ЯНАО 487,4 млн руб. За счёт средств долгосрочной программы «Газпром – детям» построены два спортивно-оздоровительных комплекса в городах Новом Уренгое и Надыме, крытый ледовый дворец в п. Пангоды. Заявлена также готовность участвовать в реализации долгосрочных программ развития на уровне районов ЯНАО, в частности Пуровского и Тазовского. Планы и мероприятия социально-культурной и экологической направленности предусмотрены практически во всех соглашениях ЯНАО с ведущими корпорациями НГК (и их дочерними структурами, действующими на территории региона), такими, как TNK-BP, ОАО «Роснефть». Заключаемые стратегические соглашения и конкретные инвестиционные проекты компаний НГК указывают на активное участие в развитии социально-экономических, природоохранных и иных сфер отношений с коренными народами на территории их проживания. Важное значение приобретает развитие практики современных стандартов корпоративного управления, в том числе стандартов этики, качества в части защиты экологии и охраны окружающей среды и в особенности социальной ответственности.
Так, в базовом разделе стандартов социальной ответственности, посвящённом вопросам участия корпораций в жизни сообщества, проживающего на территории их хозяйственной деятельности (раздел 6.8), констатируется, что такое участие выходит за рамки обычных взаимодействий заинтересованных сторон. Оно включает признание ценностей сообщества (в нашем случае – коренных народов) и выстраивание с ним отношений, помогающих обеспечить улучшение качества жизни населения [8].
Действия корпораций рационально сочетать с аналогичными подходами стратегического характера со стороны организаций коренного населения с учётом, по возможности, полного набора приведенных выше компонентов защиты его интересов.
Об использовании сценарного подхода
Сценарный подход к прогнозным оценкам наряду с многообразием концепций экстраполяции данных и математического моделирования процессов будущего является одним из перспективных при разработках стратегий организаций. Его отличают идеи экспертного формирования интегрального образа возможного состояния интересующего нас объекта и его характеристик на достаточно удалённом отрезке времени, представления видения будущего развития событий. Это позволяет избежать механистической и, как правило, монотонно последовательной экстраполяции параметров сложившегося состояния (что во многом характерно и для подходов, базирующихся на концепциях моделирования), не рассчитывающей на качественные изменения и инновации, возникающие риски внешней и внутренней среды развивающихся в объектах процессов.
Применительно к решаемой проблеме защиты интересов коренного населения в процессах индустриального освоения природных ресурсов северных территорий в условиях ЯНАО сценарный подход связан с попыткой представить состояние дел в регионе на 50 лет или более исходя из следующих предпосылок.
Ресурсы углеводородного сырья рассредоточены на обширных территориях региона. Их разведка, подготовка и промышленная добыча вплоть до консервации скважин на каждом из множества месторождений региона охватывают десятки лет, что в полной мере соответствует характеристикам времени сценарного анализа.
Исходные для сценарного анализа данные по месторождениям в регионе можно найти в отраслевых материалах, базах данных по запасам недр, стратегиях развития корпораций – лидеров НГК. При этом наличие вариантов очерёдности и интенсивности инвестирования и освоения месторождений на различных территориях региона позволяет ставить задачи учёта и последовательного регулирования возникающих рисков негативных воздействий на окружающую среду. И вместе с этим появляется возможность рационально формировать адресные программы вовлечения местного населения в трудовые, социальные и иные (в том числе инвестиционные) процессы развития НГК в регионе.
Сбор извлечённого углеводородного сырья, транспортировка от мест добычи к местам потребления, переработки и экспорта требуют распределённого во времени развития разветвлённой сети трубопроводов и сопутствующих объектов инфраструктуры в связке с планами освоения месторождений. Исходные для сценарного анализа данные наряду с геологической информацией и стратегиями добывающих компаний должны также включать данные из общероссийских и корпоративных стратегий развития трубопроводных систем, железнодорожного транспорта, автодорожного хозяйства, энергетики и других инфраструктурных отраслей, прогнозных оценок состояния природной среды. В рамках сценария представляется возможным оценить итоговую за полвека картину состояния территории и инфраструктуры региона и интересующей нас среды обитания коренного населения, её потенциал в части сохранения традиционных видов деятельности. Так, при неизбежных нарушениях объектами инфраструктуры сложившейся конфигурации пастбищ и путей миграции оленей представляется возможным оценить наличие иных пастбищ, сбалансированных по размерам, кормовой базе и перемещениям по территории региона. При этом отсутствие такой сбалансированности может быть основанием для изменений в планах развития объектов НГК и сопутствующей инфраструктуры.
Смена поколений за означенный в сценарии полувековой период, в особенности в семьях, ведущих кочевой образ жизни, ставит вопрос о реальности наследования традиций оленеводства, характера ведения хозяйства, культурных ценностей и образа жизни. Здесь ключевая роль принадлежит оценкам по результатам исследований социологического, этнологического и правового характера. Поэтому при выявлении критически негативных ситуаций и тенденций с позиций выстраивания защиты интересов коренных малых народов сценарный подход диктует необходимость действий в течение всего предшествующего сценарию периода, направленных именно на сохранение коренных традиций, подвергающихся опасности исчезновения. Это, в частности, могут быть специализированные школы оленеводов, развитие локально ориентированных технологических цепочек по производству и переработке продукции традиционных видов деятельности, инновационные разработки в области коммунально-бытового обслуживания и энергообеспечения, в первую очередь в кочевьях.
Сценарный подход позволяет экспертно не только оценить возможное состояние, тенденции и дальние перспективы социально-экономического развития региона, но и выявить направления наиболее актуальных хозяйственных взаимодействий и мероприятий по защите интересов коренного населения в течение предшествующего анализируемому сценарию периода.
Литература
1. Кряжков В.А. Российское законодательство о северных народах и правоприменительная практика: состояние и перспективы // Государство и право. – 2012. – № 5. – С. 27–35.
2. Ледков Г.П. О нормативном правовом регулировании условий жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока // Экономика и управление собственностью. – 2012. – № 4. – C.19–22.
3. Declaration on the Environmental Protection and Sustainable Development in the Arctic, Inuvik 21 March 1996 by the governments of Canada, Denmark, Finland, Iceland, Norway, Russian Federation, Sweden, and USA.
4. Уровень жизни населения: понятия, индикаторы, ситуация в России // Аналитические материалы Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН [Электронный ресурс]. URL: forecast.ru/-ARCHIVE/Analitics/tezUSA/tez.asp.
5. Grover R., Soloviev M., Platonova V. Mineral and social regulations in the Far Northern regions: A comparative analysis. – Stockholm: Proceedings of the FIG Working Week 14–19 June 2008 [Электронный ресурс]. URL: fig.net/pub/fig2008/papers/ts08b/ts08b-02-grover-%20etal-2942.pdf
6. Форбс Б., Штаммлер Ф., Кумпула Т., Месштыб Н., Паюнен А., Каарлеярви В. Ямальские оленеводы, газодобыча и изменение окружающей среды: адаптивный потенциал кочевого хозяйства и его ограничения // Экологическое планирование и управление. – 2011. – № 1. – С. 52–68.
7. Мартынова Е.П., Новикова Н.И. Тазовские ненцы в условиях нефтегазового освоения: Этнологическая экспертиза 2011 года. – М. : ООО «Этноконсалтинг», 2012.
8. ISO/FDIS 26000:2010. Guidance on Social Responsibility. Международный стандарт «Руководство по социальной ответственности». Перевод Ernst & Young. 2012 [Электронный ресурс]. URL: haensch-qe.ru/assets/files/ISO%2026000–2010.pdf. |
